公務員養(yǎng)老金并軌是一項自10月1日起實施的有利于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設，促進人力資源合理流動和優(yōu)化配置，建立與其他職工統(tǒng)一的、社會化的養(yǎng)老保險制度，逐步化解待遇差距大的矛盾的政策。
改制節(jié)點及主要內(nèi)容
5月15日，國務院頒布《事業(yè)單位人事管理條例》(下稱《條例》)，規(guī)定從7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員將依法參加養(yǎng)老金繳費。[1]
1月14日，中華人民共和國國務院以國發(fā)〔2015〕2號發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》[2] ，決定從10月1日起對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革[2] ;同時決定，統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準，再次提高全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標準[2] 。
《決定》指出，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金保險制度改革要堅持全覆蓋、�；尽⒍鄬哟�、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，改革現(xiàn)行機關事業(yè)單位工作人員的退休制度，逐步建立起獨立于機關事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養(yǎng)老保險體系[2] 。
《決定》規(guī)定，機關事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費;改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，待遇水平與繳費相關聯(lián)，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制;建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，統(tǒng)籌考慮機關、企事業(yè)單位退休人員和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老金調(diào)整;加強養(yǎng)老保險基金管理和監(jiān)督，確�；鸢踩�;做好養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)工作，促進人員合理流動;同步建立職業(yè)年金制度，形成多層次的養(yǎng)老保險體系;建立健全養(yǎng)老保險籌資機制，確保待遇發(fā)放;逐步實行社會化管理服務，不斷提高管理服務水平[2] 。
《決定》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養(yǎng)老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數(shù);低于當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計算個人繳費工資基數(shù)。
《決定》要求，個人賬戶儲存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。
改制詳解
《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確機關事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法。此次改革涉及哪些人群?改革后養(yǎng)老金如何繳納?如何確保在職人員待遇不下降?職業(yè)年金有何作用?就社會廣泛關注的問題，《經(jīng)濟日報》記者采訪了有關專家[3] 。
“并軌”凸顯公平
“這次改革有利于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的、公平可持續(xù)的社會保障體系，實現(xiàn)全民參保的發(fā)展目標�！比肆Y源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛表示，隨著我國社保覆蓋面的擴大，各類社會群體逐步納入社保體系。雖然過去曾經(jīng)在多數(shù)地區(qū)開展機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革試點，但改革并不到位。這次改革能夠從制度層面上根本解決“雙軌制”問題[3] 。
“此次養(yǎng)老保險制度改革涉及機關和事業(yè)單位人員，意味著養(yǎng)老保險制度體系的公平性有了質(zhì)的提升，也有利于加快促進機關事業(yè)單位的分類改革�！笔锥冀�(jīng)貿(mào)大學社會保障研究中心主任呂學靜說，按照“多繳多得、長繳多得”的原則，建立待遇與繳費掛鉤機制，可以把按勞分配與繳費的權利義務對等起來，有助于提高單位和職工參保繳費的積極性[3] 。
單獨建賬避免風險
眼下在職的機關事業(yè)單位工作人員，以及未來的新人會按照什么標準參加社保，他們的養(yǎng)老保險如何繳納?[3]
“從籌資方面看，這次改革的最大亮點，是由單位保障走向了互助共濟的社會保障，由單位和個人繳費、并與待遇相關的社會保險籌資機制，將使社�；鸨Ｕ细臃�(wěn)定，有利于保證員工待遇的可持續(xù)性�！敝醒胴斀�(jīng)大學社會保障研究中心主任褚福靈表示，所謂社會保險籌資機制，即在職工作人員繳費、達到退休年齡人員領取待遇，這樣做的好處，是可以減輕養(yǎng)老金的發(fā)放壓力，為員工待遇發(fā)放的不確定性分擔風險[3] 。
機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用，并納入財政專戶管理，有利于明確各級財政責任，并且可以避免對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金造成不利影響�！苯鹁S剛說[3] 。
褚福靈認為，基金管理的主要亮點是省級統(tǒng)籌，即機關事業(yè)單位以省級為單位匯集到省級賬戶，建立統(tǒng)一的基金池，這有助于增強基金的規(guī)模[3] 。
“應該說，基金的統(tǒng)收統(tǒng)支是一個正確的方向。未來看，職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次還將進一步提高�！瘪腋ｌ`說[3] 。
新老辦法實現(xiàn)平穩(wěn)銜接
根據(jù)《決定》，機關事業(yè)單位所有在職人員，實施“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的辦法[3] 。
“通俗地講，‘中人’是相對于‘老人’和‘新人’而言，指改革以前已參加工作、改革后退休的人員，也是這次改革的主要對象�！苯鹁S剛說[3] 。
《決定》明確，改革前與改革后待遇水平相銜接。立足增量改革，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。那么，如何保障“中人”待遇的銜接問題?金維剛表示，此次改革比較妥善地處理“中人”在改革前后的待遇差問題。在改革之后，將“中人”在改革前沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，在退休時將視同繳費年限和實際繳費年限合并計算，作為計發(fā)養(yǎng)老金的依據(jù)。同時，在改革后將設定一定期限的過渡期，在過渡期內(nèi)退休的人員，根據(jù)過去視同繳費年限的長短，并進行新老辦法的對比，通過計發(fā)過渡性養(yǎng)老金，能夠基本保證其養(yǎng)老金待遇不降低。此外，如果按照新辦法計發(fā)的養(yǎng)老金高于老辦法的，對高出部分有所限制，以防止養(yǎng)老金的不合理增加。采取這種過渡辦法，有利于改革前后的新老辦法之間實現(xiàn)平穩(wěn)銜接[3] 。
職業(yè)年金建立多層次保障
《決定》提出，建立職業(yè)年金制度。機關事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業(yè)年金[3] 。
“建立職業(yè)年金，可以實現(xiàn)養(yǎng)老保險的多層次保障，加強基金保障能力。”褚福靈表示，建立職業(yè)年金主要意義在于：一是實現(xiàn)多層次保障。基本保障由政府來主導，保障基本水平;補充保險由市場來主導，形成員工的補充待遇，這有利于實現(xiàn)公平和效率的并重，有利于實現(xiàn)政府和市場的分責。二是有利于為工作人員的待遇提供更充分持續(xù)保障[3] 。
“這次改革中同步建立職業(yè)年金非常重要，因為基本養(yǎng)老保險制度主要是�；荆涮娲仕脚c改革前實行的退休費的替代率水平相比存在著一定的差距，通過建立職業(yè)年金可以提高退休之后從基本養(yǎng)老保險基金和職業(yè)年金所獲得的養(yǎng)老待遇水平，起到補充養(yǎng)老保障的作用�！苯鹁S剛認為，此次改革明確要求機關事業(yè)單位應當同步建立職業(yè)年金，將使職業(yè)年金在機關事業(yè)單位廣泛而又迅速地建立起來[3] 。
內(nèi)容
人社部曾在2013年進行了公務員和企業(yè)相當人員工資試調(diào)查和分析比較，的一項重點工作，就是改革完善機關事業(yè)單位工資制度，優(yōu)化工資結構。
其中，對于高校、醫(yī)院、科研單位等公益性事業(yè)單位，重點是要加強監(jiān)督管理，提升公益事業(yè)服務水平，而不是甩包袱。對于事業(yè)單位的工資改革，《條例》中提出，要建立工資正常增長機制，這意味著今后事業(yè)單位人員的工資，將可能會有較合理的增長。
不過，對于事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費，一些國內(nèi)社保專家認為，《條例》只是給出了“原則性”的改革方向，并不具備操作性。真正要實施事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費，則要等到人社部出臺社保頂層設計方案之后，預計屆時公務員、事業(yè)單位人員將同步實行社保繳費。
養(yǎng)老金“雙軌制”并軌后，企業(yè)與機關事業(yè)單位的基本養(yǎng)老金是一致的，主要差距是體現(xiàn)在補充養(yǎng)老金，即企業(yè)年金和職業(yè)年金方面。但中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞和清華大學就業(yè)與社保研究中心主任楊燕綏等專家認為，未來機關單位所要負擔的養(yǎng)老繳費、職業(yè)年金，其實是由國家財政買單，而差額事業(yè)單位則需要負擔這部分繳費。
所謂差額事業(yè)單位，主要包括大中專院校、公立醫(yī)院以及部分差額撥款的科研院所。養(yǎng)老金繳費改革，在唐鈞和楊燕綏看來，或會影響到這些公益類事業(yè)單位的服務質(zhì)量。因此，在2013年3月召開的全國兩會上，曾有政協(xié)委員在提案中，表達出對事業(yè)單位養(yǎng)老金改革可能造成的負面影響的擔憂。[1]
并軌分類
中國養(yǎng)老金制度大致分三類：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度、機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度。城鄉(xiāng)居民的月人均養(yǎng)老金水平僅為80多元，與企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇相差二三十倍，與公務員的差距更為懸殊。
通常意義上的養(yǎng)老金“雙軌制”，強調(diào)城鎮(zhèn)職工與機關事業(yè)單位員工養(yǎng)老金之間的制度差異，而沒有考慮城鄉(xiāng)居民，也即農(nóng)民、城鎮(zhèn)失業(yè)居民。國家給城鄉(xiāng)居民規(guī)定的基本養(yǎng)老金標準是每月55元，人社部官員解釋，這是政府給60周歲以上城鄉(xiāng)居民的“福利”。
與企業(yè)職工養(yǎng)老金被要求先繳費不同，以往機關事業(yè)單位人員并不需要繳費。不過，按照《條例》規(guī)定，從7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員將依法參加養(yǎng)老金繳費。這是整個養(yǎng)老金“雙軌制”改革邁出的重大一步。
養(yǎng)老金“雙軌制”改革是社保頂層設計方案中的重要部分。人社部對外的說法是，今年年內(nèi)該方案將會正式對外頒布。至于對公務員何時實施養(yǎng)老繳費?基本繳費率是多少?人社部等方面也沒有公開的說法。
人社部曾對養(yǎng)老金“雙軌制”改革有過這樣的解讀：推動改革有幾個關鍵步驟，即統(tǒng)賬結合、實行單位和個人繳費、建立職業(yè)年金。所謂統(tǒng)賬結合，簡單來說，就是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合;下一步是公務員、事業(yè)單位人員都要繳養(yǎng)老金;最后，機關事業(yè)單位在繳一定比例的養(yǎng)老金之外，還要建立職業(yè)年金制度。
機關事業(yè)單位的職業(yè)年金，主要對應在企業(yè)實施的企業(yè)年金。2013年底，財政部、人社部等方面聯(lián)合發(fā)布《關于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》，以及頒布《條例》，都是官方在為養(yǎng)老金“并軌”做最后鋪墊。
按照人社部社保研究所所長金維剛的說法，養(yǎng)老金“雙軌制”并軌后，基本養(yǎng)老金是一致的，主要差距是體現(xiàn)在補充養(yǎng)老金方面，也就是在企業(yè)推行的企業(yè)年金，在機關事業(yè)單位實施的職業(yè)年金，可能還會存在一定的差異。
專家認為，未來公務員工作單位所要負擔的養(yǎng)老繳費、職業(yè)年金，其實是由國家財政買單，而差額事業(yè)單位則需要負擔這部分繳費。
除了繳費之間的差異，唐鈞等專家還提出質(zhì)疑，在推行養(yǎng)老金“并軌”過程中，公務員還有可能借機漲工資。此前，相關部委多位人士在不同場合都曾表示，養(yǎng)老金“雙軌制”改革中，相應會對機關事業(yè)單位人事制度、工資制度、財政體制等進行配套改革，以確保不降低機關事業(yè)單位人員的待遇。[1]
