【編者導(dǎo)讀】《大氣污染防治法》1987年制定，1995年、2000年經(jīng)歷過(guò)兩次修改，本次修改在2006年已經(jīng)啟動(dòng)，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，修訂工作一拖再拖，直到12月，大氣污染問(wèn)題已威脅到公民的日常生活和生命健康安全之時(shí)，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議初次審議修訂草案并公開(kāi)征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)八個(gè)月的三次審議，這部被稱(chēng)為“霧霾法”的修訂案終獲通過(guò)。
“治霾”亮點(diǎn)
修訂后的《大氣污染防治法》共八章129條，從內(nèi)容上看，不僅實(shí)現(xiàn)了與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的銜接，也將“大氣十條”中的有效政策轉(zhuǎn)化為法律制度，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對(duì)大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對(duì)等內(nèi)容作了規(guī)定。
一、立法目的。以生態(tài)文明建設(shè)、保障公眾健康，改善大氣環(huán)境質(zhì)量及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)化了地方政府責(zé)任，加強(qiáng)了對(duì)地方政府的監(jiān)督。同時(shí)以標(biāo)本兼治的理念，不僅制定嚴(yán)格的治理措施，還堅(jiān)持源頭治理、規(guī)劃先行，從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度從根本上解決大氣污染的問(wèn)題，如推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過(guò)程中的大氣污染物排放等。
二、污染物總量控制和限期達(dá)標(biāo)制度。大氣污染的防治，以改善空氣質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)行污染物總量控制制度，推行重點(diǎn)污染物排放權(quán)交易，加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)、船舶、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，將揮發(fā)性有機(jī)物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍，鼓勵(lì)清潔能源的開(kāi)發(fā)和優(yōu)先并網(wǎng)。實(shí)行限制達(dá)標(biāo)制度，限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃向社會(huì)公開(kāi)，政府每年向本級(jí)人大報(bào)告限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃執(zhí)行情況，也向社會(huì)公開(kāi)。
三、對(duì)大氣進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。新法規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開(kāi)展對(duì)大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)的分析”，對(duì)變化趨勢(shì)的分析體現(xiàn)了對(duì)大氣環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，由于我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預(yù)期，才能適應(yīng)社會(huì)的需求。
四、制定系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，燃煤、燃油、石油焦、生物質(zhì)燃料、涂料等含揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)品、煙花爆竹及鍋爐等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求，并與國(guó)家機(jī)動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施”，這項(xiàng)規(guī)定的針對(duì)性很強(qiáng)，明顯是為了解決機(jī)動(dòng)車(chē)污染問(wèn)題，預(yù)示著石油煉制企業(yè)必須按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油，同時(shí)也為環(huán)保部門(mén)和質(zhì)監(jiān)部門(mén)介入石油煉制和供應(yīng)提供了法律依據(jù)，打破了“三桶油”在油品質(zhì)量控制方面的強(qiáng)勢(shì)局面，維護(hù)了社會(huì)公共利益。
五、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。由環(huán)保部門(mén)劃定重點(diǎn)防治區(qū)域，確定牽頭地方政府，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治、信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的新建、改建及擴(kuò)建用煤項(xiàng)目，實(shí)行煤炭的等量或者減量替代。不僅在總則中提及聯(lián)防聯(lián)控，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”一章予以規(guī)制。
六、重污染天氣的應(yīng)對(duì)。對(duì)于重污染天氣的治理措施，也專(zhuān)設(shè)一章即第六章，要求建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，地方政府制定應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)警等級(jí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施停產(chǎn)、限產(chǎn)、限行、禁燃、停止建筑施工、停止露天燃燒、停止學(xué)校戶(hù)外活動(dòng)等應(yīng)急措施，并鼓勵(lì)燃油機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽诓挥绊懙缆吠ㄐ星倚柰＼?chē)三分鐘以上的情況下熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)。
七、目標(biāo)責(zé)任制、約談制和考核評(píng)價(jià)制度。為實(shí)現(xiàn)改善空氣質(zhì)量目標(biāo)，三種制度齊下，督促地方政府為當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量負(fù)責(zé)，并要求將考核結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)，還提高了對(duì)大氣污染違法行為的處罰力度，如違法或超標(biāo)排放的，處以最高一百萬(wàn)元的罰款，并實(shí)施按日計(jì)罰制度。對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的，不僅要沒(méi)收違法所得，并處十萬(wàn)以上五十萬(wàn)以下罰款，還有可能取消檢驗(yàn)資格。
陽(yáng)光所參與立法的成績(jī)
針對(duì)《大氣污染防治法》的此次修訂，在修訂案的征求意見(jiàn)稿公布后，陽(yáng)光所積極參與，經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研和商討，鄭重提交了修改建議，新法發(fā)布后，經(jīng)過(guò)比對(duì)發(fā)現(xiàn)陽(yáng)光提出的建議居然有五項(xiàng)被采納，彰顯出陽(yáng)光人在法律實(shí)踐的同時(shí)，依據(jù)歸納總結(jié)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)影響著國(guó)家立法，同時(shí)也是陽(yáng)光人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的具體表現(xiàn)，為大氣環(huán)境的改善盡了一份微薄之力。
一、陽(yáng)光所建議“建立地方空氣污染狀態(tài)指標(biāo)評(píng)估和發(fā)布機(jī)制”，被新修訂的《大氣污染防治法》第十二條和第二十三條采納，“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行評(píng)估”，并“根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行修訂”，由“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布全國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息。”
二、陽(yáng)光所建議增加“國(guó)家建立環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)機(jī)制，并根據(jù)區(qū)域環(huán)境承載能力變化情況調(diào)整污染物排放總量控制指標(biāo)”，該建議被采納在第二十四條中，要求地方環(huán)保部門(mén)在制定重點(diǎn)排污單位名錄時(shí)，需根據(jù)“……本行政區(qū)域的大氣環(huán)境承載力、重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)的要求以及排污單位排放大氣污染物的種類(lèi)、數(shù)量和濃度等因素，商有關(guān)部門(mén)確定，并向社會(huì)公布”。
三、陽(yáng)光所建議增加“國(guó)家優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)綠色出行”，該建議被采納在第五十條中，“國(guó)家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機(jī)動(dòng)車(chē)保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置……”
四、關(guān)于對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的排放檢測(cè)，陽(yáng)光所建議增加“主管部門(mén)以及授權(quán)單位應(yīng)當(dāng)在道路上對(duì)在用機(jī)動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)”，第五十三條采納了這一建議，增加了“在不影響正常通行的情況下，可以通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段對(duì)在道路上行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)予以配合。”
五、關(guān)于噴灑農(nóng)藥和焚燒秸桿的處罰，陽(yáng)光所建議應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，第一百一十九條采納了這一建議，將草案中的“由縣級(jí)人民政府環(huán)保主管部門(mén)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)責(zé)令改正”，修改為“由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款�！�
修法的缺憾
總而言之，新修訂的《大氣污染防治法》旨在解決當(dāng)前大氣污染防治中存在的突出問(wèn)題，比如針對(duì)大氣污染的主要污染源、燃煤、工業(yè)排放和機(jī)動(dòng)車(chē)排放，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)大氣污染治理的信心和決心，但是鑒于最終方案難免是利益博弈和妥協(xié)讓步的結(jié)果，所以仍有一些缺憾，比如：一是盡管對(duì)信息公開(kāi)和公眾參與都有具體的規(guī)定，但是缺乏公眾監(jiān)督措施，如此前學(xué)界熱議的“環(huán)境行政公益訴訟”，在相關(guān)政府不作為的情況下，該法實(shí)施的效果可能要打折扣;二是未確定公民的清潔空氣權(quán)，且新法實(shí)施還需依賴(lài)配套的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方法規(guī)的制定，從時(shí)間考量，延長(zhǎng)了大氣污染持續(xù)時(shí)間和新法實(shí)施的效率;三是很多倡導(dǎo)性的立法，如使用“推行、鼓勵(lì)、支持、采取”等詞，由于無(wú)相應(yīng)的法律責(zé)任，被學(xué)界指為是“既無(wú)大錯(cuò)也無(wú)大用”的空制度，導(dǎo)致該法的行政管制色彩依舊很重，如能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只是原則性的規(guī)定，具體如何調(diào)整，仍不得而知，可能還需等待另一部能源立法的出臺(tái)來(lái)規(guī)制，再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高，沒(méi)有具體的規(guī)定。此外，關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)三分鐘主動(dòng)熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)的規(guī)定，執(zhí)行的困難比較大，主要還是依靠駕駛員的自覺(jué)了。
大氣污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點(diǎn)，我們認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義的，它是一部符合實(shí)際需要的專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境法律。希望該法實(shí)施后能盡快發(fā)揮預(yù)期作用，滿(mǎn)足社會(huì)的期待。
