投資體制滯后 社保基金縮水貶值成為常態(tài)
社會(huì)保險(xiǎn)基金年均收益率為同期銀行活期存款利息,還不到2%,以CPI年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)4.8%相比,貶值近1000億元,基金縮水成為常態(tài),以社平工資增長(zhǎng)率14.8%作為參照,潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬(wàn)億元。
省級(jí)作為投資主體不僅會(huì)強(qiáng)化早已形成的地方利益,而且與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去,全國(guó)統(tǒng)籌將不可能真正實(shí)現(xiàn),社保制度碎片化必將徹底“固化”。
中央政府建立一個(gè)全國(guó)性的專門投資機(jī)構(gòu),或?yàn)閲?guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位,或?yàn)檠肫,統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)。
中國(guó)社保制度建立已有20余年,投資體制始終缺位,龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為財(cái)政專戶存款“躺在銀行里睡大覺(jué)”,跑不贏通貨膨脹,多年來(lái)處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。“十三五”是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督,推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)”的關(guān)鍵時(shí)期。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制已刻不容緩。
投資體制滯后導(dǎo)致社;鹂s水貶值成為常態(tài)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》:隨著中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)步伐加快,社;鹜顿Y體制改革和保值增值問(wèn)題日益成為熱點(diǎn)話題,尤其是因包含“養(yǎng)老金入市”等內(nèi)容更是吸引了全社會(huì)的關(guān)注,F(xiàn)行的社;鸸芾眢w制處于是一種什么狀況?
鄭秉文:20多年來(lái),隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立,社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的規(guī)定始終沒(méi)有發(fā)生過(guò)變化,即規(guī)定在留足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外,只能用于購(gòu)買國(guó)家債券和存入銀行賬戶,不得進(jìn)行其他任何形式的投資。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)體制卻始終沒(méi)有任何改變。與基金增長(zhǎng)幅度相比,與國(guó)外投資體制相比,都顯得嚴(yán)重滯后。
截至2013年底,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余28269億元,如果加上其他四險(xiǎn)基金14314億元和城鄉(xiāng)居保與醫(yī)療等基金,已高達(dá)47727億元,相當(dāng)于當(dāng)年GDP的8.4%或財(cái)政收入的1/3多。在其他條件不變和新常態(tài)下,到“十三五”末,這個(gè)數(shù)字可望達(dá)10萬(wàn)億元,接近財(cái)政收入的1/2。如此天文數(shù)字的基金規(guī)模,不改革造成的損失是駭人聽(tīng)聞的。從1993-2012年,社會(huì)保險(xiǎn)基金年均收益率為同期銀行活期存款利息,還不到2%,社保基金四種情景下的損失估算分別是:以CPI年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)4.8%相比,明顯處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中,貶值近1000億元,基金縮水成為常態(tài);以企業(yè)年金基金投資收益率幾何平均值8.35%為參考基準(zhǔn),損失達(dá)3277億元;以全國(guó)社會(huì)保障基金年均收益率9.02%為參考基準(zhǔn),損失5500億元;以社平工資增長(zhǎng)率14.8%作為參照,潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬(wàn)億元。
從2006年以來(lái),關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制的討論與改革嘗試曾進(jìn)行過(guò)兩次。
第一次是2006-2007年,當(dāng)時(shí)討論和爭(zhēng)論主要集中在是由各省分別投資運(yùn)營(yíng),還是由中央統(tǒng)一投資管理,最終中央決定,除國(guó)家批準(zhǔn)的第一個(gè)試點(diǎn)省份遼寧繼續(xù)按原有體制進(jìn)行試點(diǎn)外,中央財(cái)政給予其他省份做實(shí)個(gè)人賬戶的補(bǔ)助資金直接委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)。
第二次基金投資體制改革發(fā)生在2011年,當(dāng)時(shí)可供選擇方案被圈定為3個(gè):“政府部門投資運(yùn)營(yíng)”“市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”和“專門機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”,最終決定建立一個(gè)專門投資機(jī)構(gòu),即由中央政府出面建立一個(gè)統(tǒng)覽全國(guó)、市場(chǎng)化、多元化的投資機(jī)構(gòu),系國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化和多元化投資的誤解,大量嚴(yán)厲質(zhì)疑和批評(píng)的言論充斥網(wǎng)絡(luò)媒體,2012年2月最終決定,已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際操作階段的改革暫停。
在“十三五”期間,無(wú)論是基金規(guī)模,還是社會(huì)共識(shí),或是前兩次改革嘗試的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),建立投資管理運(yùn)營(yíng)體制都到了呼之欲出的程度。
分散投資將強(qiáng)化地方利益
集中投資模式是改革方向
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》:與前兩次改革相比,“十三五”期間進(jìn)行的第三輪改革的難度如何?有的地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了養(yǎng)老金投資體制改革的實(shí)驗(yàn),您認(rèn)為,新一輪改革的政策選擇與改革取向的大體輪廓是怎樣的?
鄭秉文:我認(rèn)為,與前兩輪改革相比,第三輪改革面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜了,這是因?yàn)榭晒┻x擇的政策范圍和利益主體發(fā)生了明顯變化,而“2011改革”圈定的三個(gè)思路改革取向是非常清晰的。第三輪改革至少存在5個(gè)潛在方案。
方案一和方案二均為各省分散自行投資的思路,一是采取地方政府直接控制的“行政受托”方式,即政府委托社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),后者實(shí)行外包與自營(yíng)相結(jié)合。二是可能采取地方政府間接控制的“法人受托”方式,即建立省級(jí)獨(dú)資法人機(jī)構(gòu)(包括建立社會(huì)保障基金理事會(huì))。這顯然是下下策,因?yàn)樗嬖趦蓚(gè)問(wèn)題。一是在30多個(gè)省分散體制下,法人治理結(jié)構(gòu)難以建立起來(lái)。即使建立起來(lái)也難以解決許多重大問(wèn)題,比如,誰(shuí)來(lái)決定資產(chǎn)配置,各省收益率的巨大差別和攀比傾向?qū)е碌膯?wèn)題如何處理,收益率為負(fù)值時(shí)將如何面對(duì),如何面對(duì)各省分散投資的利益輸送風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等太多問(wèn)題,不僅投資風(fēng)險(xiǎn)加大,而且有可能增加對(duì)資本市場(chǎng)的沖擊和不確定性。第二個(gè)問(wèn)題更重要,即省級(jí)作為投資主體不僅會(huì)強(qiáng)化早已形成的地方利益,而且與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去,全國(guó)統(tǒng)籌將不可能真正實(shí)現(xiàn),社保制度碎片化必將徹底“固化”。屆時(shí),在世界各國(guó)中,中國(guó)將是唯一各省分散投資的國(guó)家,而統(tǒng)籌層次低下則是很多制度缺陷的根源。
方案三是最終決定實(shí)行統(tǒng)一的委托投資方式,即委托給全國(guó)社;鹄硎聲(huì),實(shí)際是做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的中央補(bǔ)助委托投資和廣東千億基金委托投資的混合型做法,有關(guān)主管部門統(tǒng)一規(guī)定,但各省分散自行委托并簽署協(xié)議。這是下策。因?yàn)槿珖?guó)社;鹄硎聲(huì)雖然可以作為唯一或主要受托投資管理人,但早晚要解決這樣一個(gè)問(wèn)題:其資金來(lái)源不同,基金性質(zhì)不同,用途不同,風(fēng)險(xiǎn)容忍度不同,流動(dòng)性和資產(chǎn)配置要求也都不同,隨著時(shí)間的推移,社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模將越來(lái)越大,獨(dú)立出來(lái)單獨(dú)投資是遲早的事情,與其將來(lái)拆分,不如現(xiàn)在就新建機(jī)構(gòu)。
方案四是有限的分散化競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)投資,即中央主管部門運(yùn)用行政方式直接將基金“分配”給若干養(yǎng)老基金管理公司,同時(shí)或通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)委托給幾十個(gè)有資質(zhì)的專業(yè)化投資機(jī)構(gòu)。這是中策。它有兩種可能性,一是形成“兩層市場(chǎng)”結(jié)構(gòu),即新組建的若干養(yǎng)老基金管理公司形成一級(jí)投資市場(chǎng),目前市場(chǎng)上幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)有可能成為二級(jí)市場(chǎng);二是還有形成“單層市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)的可能性,即由于種種原因,新建養(yǎng)老基金管理公司步伐較慢,他們與幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)混合在一起,共同構(gòu)成市場(chǎng),最終形成較為分散的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。
方案五是中央政府建立一個(gè)全國(guó)性的專門投資機(jī)構(gòu),或?yàn)閲?guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位,或?yàn)檠肫,統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)。實(shí)際就是“2011改革”的方案,這是上策。它也有兩種可能性。一是新建投資機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位,與現(xiàn)存的全國(guó)社;鹄硎聲(huì)相同,需要所謂的事業(yè)編制,行政費(fèi)用需要財(cái)政撥款,不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng);二是新建機(jī)構(gòu)為央企,一切按照市場(chǎng)規(guī)律辦事,既可解決薪酬福利待遇問(wèn)題,也可解決人才問(wèn)題,還可解決正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問(wèn)題,并且還可騰出大量事業(yè)編制,可謂一舉多得。
方案五可與方案四相結(jié)合,即可同時(shí)建立若干養(yǎng)老基金管理公司,作為外部投管人的旗艦,為形成二級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造良好的條件。
順利推進(jìn)投資體制改革應(yīng)克服十個(gè)問(wèn)題
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》:如果最終實(shí)施這種中央集中投資體制改革新政策及新方案【全文】,也就是將方案四和方案五結(jié)合起來(lái),還有哪些問(wèn)題尚待解決?
鄭秉文:統(tǒng)籌層次低是目前建立任何投資體制的大敵,與其最佳匹配的無(wú)疑是銀行存款和購(gòu)買國(guó)債等非市場(chǎng)化的投資制度。所以,要想完成市場(chǎng)化和多元化的投資體制改革,只有各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)籌層次,尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,最終才能消除“上解”資金過(guò)程中的種種困難,使投資體制成為一個(gè)“內(nèi)生”的制度。
投資體制改革既是“十三五”期間的重中之重,又是社保全面深化改革的一個(gè)硬骨頭。要想順利實(shí)現(xiàn)方案三、方案四、方案五,需要克服十個(gè)問(wèn)題。
第一,中央事權(quán)和地方財(cái)權(quán)的關(guān)系。統(tǒng)籌層次低下,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)和財(cái)權(quán)分離,即基金的保管權(quán)在地方,決策權(quán)卻在中央,“夾”在中間的省級(jí)政府向中央政府負(fù)責(zé)。此外,地方政府還負(fù)責(zé)基金的征收和平衡,與之相匹配的還有所謂的“投資權(quán)”,即在哪個(gè)銀行存款。隨著時(shí)間的推移,基金規(guī)模不斷擴(kuò)大,逐漸成為地方政府的一個(gè)利益,并且越來(lái)越固化。20多年來(lái),統(tǒng)籌層次之所以難以提高,利益固化是原因之一。在這樣一個(gè)制度環(huán)境下,一旦實(shí)行中央集中投資管理的體制,就必將觸動(dòng)早已形成的地方利益,
第二,中央投資與地方存款的關(guān)系。由于購(gòu)買國(guó)債的社會(huì)保險(xiǎn)基金只占全部基金的0.2%,其余幾乎全部以“財(cái)政專戶存款”的形式存在銀行。中央集中投資運(yùn)營(yíng)后,存款減少量占原存款比例有限,大約只對(duì)12個(gè)省份有一定影響,其中新疆和寧夏下降幅度可能要大一些,大約為3%;北京和上海等6個(gè)省份下降要小一些,大約不到1%;其他省份下降幅度為1%-3%區(qū)間。
第三,資金上解與銀行系統(tǒng)的關(guān)系。中央集中投資對(duì)大型國(guó)有銀行的影響是很有限的,但對(duì)一些股份制商業(yè)銀行會(huì)產(chǎn)生一定的影響。例如,社;鹪谀承┿y行已達(dá)到存款額的5%,某些支行已超過(guò)10%,個(gè)別的甚至超過(guò)15%,這說(shuō)明,實(shí)行中央集中投資管理體制改革對(duì)某些金融機(jī)構(gòu)是有一定影響的。
第四,集中投資與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。在理論上講,廣義貨幣(M2)供應(yīng)量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響較為明顯,但可采取分期分批逐步上解或轉(zhuǎn)存的辦法,把這些影響稀釋和分散開(kāi)來(lái),把對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最小程度。
第五,投資收益和參保人權(quán)益的關(guān)系;攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金歸集到中央之后,對(duì)其收益率的分配將是一個(gè)難題,比如,參保人能直接受益嗎?按照什么規(guī)則受益?如何受益?如何將受益部分分別劃分到參保人的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金里面去?在統(tǒng)賬結(jié)合制度下,這是一個(gè)比較復(fù)雜的分配問(wèn)題,更是一個(gè)政治決策問(wèn)題,容易誘發(fā)群體性事件,應(yīng)盡快理順關(guān)系,制定預(yù)案。
第六,多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的關(guān)系。采取中央集中投資的體制改革,在黨的十八屆四中全會(huì)之后應(yīng)立法先行,國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”,否則,一些與現(xiàn)行政策相沖突的問(wèn)題沒(méi)有解決的根據(jù)。
第七,市場(chǎng)化投資與新建機(jī)構(gòu)定位的關(guān)系!盎攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的下位法,但卻是制定“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資理事會(huì)條例”的上位法。因此,為理順投資機(jī)構(gòu)若干法律關(guān)系,也應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”,否則投資規(guī)范和準(zhǔn)則缺位,新建機(jī)構(gòu)的功能定位就無(wú)法確定。
第八,投資體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多關(guān)系。投資就有盈虧,無(wú)論收益率是正值還是負(fù)值,中央統(tǒng)一投資體制后,在投資收益率是正值且收益率較高的情況下,如何處理好中央投資機(jī)構(gòu)和參保人之間、中央政府和地方政府之間、個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌之間、長(zhǎng)期和眼前之間、制度可持續(xù)性與當(dāng)期實(shí)際需要之間、繳費(fèi)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的諸多關(guān)系,這非常重要;在投資收益率為負(fù)值或大幅滑坡的情況下,棘手的處理難題是如何或是否有必要建立擔(dān);蜓a(bǔ)償機(jī)制。在改革投資體制的同時(shí),這些制度建設(shè)應(yīng)同步進(jìn)行。
第九,新建投資機(jī)構(gòu)與“名義賬戶制”的關(guān)系!笆濉逼陂g,如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始向名義賬戶制轉(zhuǎn)型,就需對(duì)利率的確定、公布機(jī)制等作出一套規(guī)定;對(duì)投資的年報(bào)制度、資產(chǎn)和未來(lái)債務(wù)的動(dòng)態(tài)測(cè)算、“名義資產(chǎn)”與名義利率的關(guān)系、名義利率與真實(shí)利率的關(guān)系、名義資產(chǎn)的獨(dú)立性與賬戶資產(chǎn)的關(guān)系等作出規(guī)定,對(duì)名義資產(chǎn)的法律地位作出規(guī)定。只有這樣,才能對(duì)新建投資機(jī)構(gòu)將要承擔(dān)的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)提出參照。而所有這些內(nèi)容將涉及基本制度結(jié)構(gòu)的改革新政策及新方案【全文】和頂層設(shè)計(jì),也涉及“有管理的利率”的相關(guān)政策的確定。
第十,儲(chǔ)備基金與制度支出的關(guān)系。全國(guó)社;鹄硎聲(huì)建立之后,對(duì)其收益期和支出期的界限始終沒(méi)有作出明確界定,這在相當(dāng)程度上與沒(méi)有制定未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期精算預(yù)測(cè)有很大關(guān)系,而后者又與統(tǒng)賬結(jié)合的制度長(zhǎng)期沒(méi)有定型有很大關(guān)系!笆濉逼陂g,如果向名義賬戶制轉(zhuǎn)型予以確定,其他幾個(gè)問(wèn)題也就隨之明確下來(lái),進(jìn)而全國(guó)社;鸬闹С銎谝簿蜁(huì)確定下來(lái),這將有利于儲(chǔ)備基金收入劃撥的制度化建設(shè)。