關(guān)于廢止《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，取消社會撫養(yǎng)費(fèi)的建議
第十二屆全國人大代表 黃細(xì)花，代表證：1898
一、案由
據(jù)國務(wù)院法制辦公室網(wǎng)站11月20日消息，國家衛(wèi)生計(jì)生委日前起草《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》(以下簡稱《條例》)，報(bào)送國務(wù)院審查，并向社會征求意見。我們認(rèn)為，與其修改〈社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法〉為條例，不如取消征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，廢止〈社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法〉。
二、案據(jù)
我們認(rèn)為，國務(wù)院法制辦公室在正式頒布法規(guī)之前，向社會征求意見，廣泛聽取民意，彰顯了立法為民、依法治國的理念，是我國建設(shè)中可喜的進(jìn)步。我們仔細(xì)閱讀了這份《條例》(送審稿)，認(rèn)為其中有很多內(nèi)容是不妥當(dāng)?shù)�，具體分析如下：
(一)《條例》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理，落實(shí)計(jì)劃生育基本國策，保護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》，制定本條例。”
我們認(rèn)為，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)是侵犯了公民的合法權(quán)益，而不是“保護(hù)公民的合法權(quán)益”。中央政法委門戶網(wǎng)站刊登的《我國公民的生育權(quán)都包含哪些內(nèi)容?》指出：“公民的生育權(quán)是一項(xiàng)基本的人權(quán)，公民的生育權(quán)是與生俱來的，是先于國家和法律發(fā)生的權(quán)利，作為人的基本權(quán)利，生育權(quán)與其他由憲法、法律賦予的選舉權(quán)、結(jié)社權(quán)等政治權(quán)利不同，是任何時(shí)候都不能剝奪的……我國法律規(guī)定的生育權(quán)是指公民享有生育子女及獲得與此相關(guān)的信息和服務(wù)的權(quán)利。包括以下幾部分內(nèi)容：1)自由而負(fù)責(zé)地決定生育子女的時(shí)間、數(shù)量和間隔的權(quán)利……;4)生殖健康權(quán)。生殖健康表示人們可以自由決定是否和何時(shí)生育及生育多少。”全國人大的釋法文件《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法釋義》也指出：“我國已加入的國際公約規(guī)定：所有夫婦和個人都有自由和負(fù)責(zé)任地決定生育數(shù)量和間隔并為此獲得信息、教育和手段的基本權(quán)利。公民依法行使生育權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。”這些文件表明，自主生育是國家承認(rèn)的基本權(quán)利，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)侵犯了這種權(quán)利。
至于“促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”，我們認(rèn)為，人口是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、資源發(fā)掘和環(huán)境改善的最根本性動力。對社會來說，人不是負(fù)擔(dān)，而是貢獻(xiàn)者。古人說，天地間人為貴。有了人，才有了這個世界，才有一切，生命無價(jià)，生育無罪，這也是世界人口越來越多，但人類整體卻越來越進(jìn)步的根本原因。
現(xiàn)在中國的生育率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于維持民族正常繁衍的更替水平了，2015、2015和人口普查和抽樣調(diào)查顯示的生育率分別只有1.18、1.04、1.26，而還是所謂嬰兒潮的龍年。超低生育水平不利于經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，中國有必要采取措施提高生育率。社會撫養(yǎng)費(fèi)是對所謂的“多生”家庭征收的。如果真的是要“促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”，那么不但不應(yīng)該對多生家庭征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，還應(yīng)該對多生家庭給予補(bǔ)貼。
(二)《條例》第二條規(guī)定：“公民享有依法生育的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)當(dāng)依法履行計(jì)劃生育的義務(wù)，其生育行為應(yīng)當(dāng)符合人口與計(jì)劃生育法的規(guī)定。”
我們認(rèn)為，“公民享有依法生育的權(quán)利”這句話是正確的，但“公民應(yīng)當(dāng)依法履行計(jì)劃生育的義務(wù)”這句話含糊不清。如果把“生育”理解為包括兩部分內(nèi)容：一是“生”，即生孩子;二是“育”，即撫養(yǎng)孩子，那么這是正確的：生育孩子是公民的權(quán)利，撫養(yǎng)孩子是公民的義務(wù)。但如果把“生育”僅理解為生孩子而不包括撫養(yǎng)孩子，那么這句話是不妥當(dāng)?shù)�。因�(yàn)闊o論是多生還是少生，都只是國家提倡的范疇，不屬于國家強(qiáng)制的范疇。如果生育是義務(wù)，那么國家就不會允許丁克存在，就會強(qiáng)迫丁克生育，因?yàn)榱x務(wù)是必須履行的，是強(qiáng)制的;而權(quán)利是既可以行使，也可以放棄的，公民的權(quán)利由公民作主。
(三)《條例》第三條規(guī)定：“不符合人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)規(guī)定多生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。”
事實(shí)上，《人口與計(jì)劃生育法》只是“提倡”一對夫婦只生一個孩子，并未“禁止”一對夫婦生兩個以上的孩子。“禁止”和“允許”是兩個對立的概念，就是說要么是禁止，要么是允許。因此既然不是禁止的，那就應(yīng)該是允許的。“提倡”是對人的較高要求，與“鼓勵”意思相近，它與“禁止”并不是對立的，就是說不提倡的并非就是禁止的。法律只追究違反最低要求(即法律法規(guī)所禁止)的人的責(zé)任，而不追究未按照較高要求行事的人的責(zé)任。征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，是把“提倡”變成了“強(qiáng)制要求”。
(四)《條例》第二十七條 規(guī)定 ：“公安、民政等相關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合計(jì)劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作。”把公安、民政等部門捆綁一起配合做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作，這意味著入戶與計(jì)劃生育捆綁，要求派出所利用戶口來強(qiáng)化社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，不交社會撫養(yǎng)費(fèi)就不給上戶口，這也意味著在中國出生的第二個以后孩子必須交了罰款即所謂的社會撫養(yǎng)費(fèi)后，才能是中國公民，可以預(yù)測將來在中國將有更多的孩子成為黑戶 。?
(五)社會撫養(yǎng)費(fèi)制度人為造成了很多的黑戶，讓民眾苦不堪言，深受其害。其一是黑戶人口發(fā)展問題，“社會撫養(yǎng)費(fèi)”制造了一個規(guī)模不小的黑戶人口問題，不交罰款，就無法獲得正常的社會身份，無法上學(xué)就業(yè)享受社會福利，成為被社會隔絕的另類人口;其二是超生家庭生計(jì)問題，代價(jià)過于昂貴。以城里的超生父母而言，不僅孩子上不了戶口，而且父母丟了工作，無以為生，多生一個孩居然會使全家活不下去，幾到崩潰邊緣。因此，“社會撫養(yǎng)費(fèi)”成了一般人不能挑戰(zhàn)的“紅線”;其三，社會穩(wěn)定問題。因面臨“超生”懲罰而自殺的事例很多。
例如，12月19日《新民周刊》報(bào)道：因父母無法繳納33萬元的巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)，一個8歲的孩子一直沒有戶口。面對記者的采訪，孩子說道：“我覺得計(jì)生委和公安局的人真壞，我將來長大了想?yún)⒓雍谏鐣�，�?bào)復(fù)他們。” 無辜的孩子被剝奪本該擁有的基本權(quán)益，小小年齡就產(chǎn)生仇恨和報(bào)復(fù)心理，會給社會埋下未來不穩(wěn)定的種子。
12月8日人民網(wǎng)報(bào)道：因長期被征收“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，河北省邱縣龔堡村村民艾廣棟于12月4日在村支書家喝農(nóng)藥中毒，經(jīng)醫(yī)院搶救無效后身亡。8月3日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道：河南省西平縣的王茹萍因生二胎，無力繳納巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)，與丈夫吵架后自殺。
7月25日《羊城晚報(bào)》報(bào)道：四川省瀘州市敘永縣赤水鎮(zhèn)檬梓村16歲的少女蔡艷瓊喝農(nóng)藥自殺，原因是她沒有戶口，無法參加中考。蔡艷瓊為家中第二胎，因家里無錢繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)而成為“黑戶”。在自殺引起輿論關(guān)注后，當(dāng)?shù)夭艦椴唐G瓊辦理了入戶手續(xù)。3月16日，中國人民大學(xué)化學(xué)系主任、教授、博導(dǎo)、北大博士、哈佛博士后、優(yōu)秀的化學(xué)家曹廷炳因被告發(fā)生育二胎面臨開除，在巨大的精神壓力下跳樓自盡，時(shí)年39歲。
(六)社會撫養(yǎng)費(fèi)征收滋生腐敗和產(chǎn)生權(quán)力尋租的溫床。如要追問全國這么多年來征收的“社會撫養(yǎng)費(fèi)”的去處，恐怕會讓人心驚肉跳、不敢深想。各地都有“放水養(yǎng)魚”的做法，結(jié)果是“你超生我罰款，各取所需各得其所”，繼而引發(fā)了社會沖突，人為制造了新的人口社會問題。
(七)征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的理由是什么?原國家計(jì)生委新聞發(fā)言人的解釋是：“法律規(guī)定超生者必須繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，不是罰款，而是超生者對社會進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因?yàn)�，多出生人口侵占了較多的社會公共資源。”我們認(rèn)為，這種說法是不合理的，理由如下：
第一，多出生人口指代不明。從人口學(xué)上來說，下一代的人口數(shù)量要與上一代保持不變，平均每對夫婦要生2.1個孩子，也就是說：一對夫婦生兩個孩子，從人口學(xué)上來說是不能算作“超生”的，但現(xiàn)在很多的“社會撫養(yǎng)費(fèi)”卻是針對第二胎的。
第二，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)不合情理。如果說超生嬰兒“侵占了較多的社會公共資源”，那么外國旅游者及其他外國在華人員也“侵占了較多的社會公共資源”，要不要對外國在華人員征收“社會撫養(yǎng)費(fèi)”�，F(xiàn)在有些家庭不養(yǎng)孩子而養(yǎng)寵物，是否占用了大量自然資源與社會資源，是否也應(yīng)該對寵物征收社會撫養(yǎng)費(fèi)?
第三，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)不合邏輯。在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行“一孩半”政策，如果一個家庭有一兒一女，并且是先生女兒后生兒子，就不算“侵占了較多的社會公共資源”，這個家庭不用繳納“社會撫養(yǎng)費(fèi)”;另一個家庭也是一兒一女，只不過是先生兒子后生女兒，必須向這個家庭征收“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，同樣是一對兒女，先生男孩和先生女孩就不一樣。很多地方的計(jì)生條例都規(guī)定：超生的胎次越高，征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)基數(shù)越大。以張藝謀為例，張藝謀和陳婷的第三個孩子被罰了519萬元，張藝謀所交的天價(jià)超生罰款中，有一大半都是來自這第三個孩子，難道第三個孩子比第一個、第二個孩子就占用了更多社會資源?難道經(jīng)濟(jì)收入高的人所生的孩子就一定占用更多的社會資源?其實(shí)收入高的交稅更多，社會資源也是納稅人所提供的。盡管新的《條例》(送審稿)進(jìn)行了修改，但法理上還是站不腳。
第四，社會撫養(yǎng)費(fèi)究竟是行政罰款還是行政收費(fèi)?如果社會撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政罰款，那么根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”也就是說，如果超生兩年后未被發(fā)現(xiàn)，就不能再征收社會撫養(yǎng)費(fèi)了。如果社會撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政收費(fèi)，那么超生就不是一種違法行為。
綜上所述，與其修改《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，不如取消征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。7月，《人口與計(jì)劃生育》法的起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂等15名學(xué)者上書全國人大，要求盡快啟動《人口與計(jì)劃生育法》的全面修改工作，其中建議之一就是取消社會撫養(yǎng)費(fèi)。湛中樂表示：“取消或廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)制度,不僅體現(xiàn)了對生育權(quán)作為基本人權(quán)的保護(hù)，還能避免現(xiàn)行社會撫養(yǎng)費(fèi)制度實(shí)施過程中的不公平和不平等現(xiàn)象。”
三、建議：
(一)全國人大啟動程序評估社會撫養(yǎng)費(fèi)征收對社會造成的負(fù)面影響和對老百姓造成的傷害。
(二)全國人大啟動對《人口與計(jì)劃生育法》實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，修改法律中有關(guān)征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的條款;
(三)國務(wù)院盡快廢止《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，取消社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收。
