從2008年探索住房公積金閑置部分建設(shè)保障房開(kāi)始，有關(guān)住房公積金繳存和提取、保值增值、權(quán)益保障等方面爭(zhēng)論就再?zèng)]有消停過(guò)。特別是最近一兩年，住房公積金似乎進(jìn)入了多事之秋，拋開(kāi)一直沒(méi)有斷過(guò)的國(guó)企高管公積金高福利的負(fù)面報(bào)道不說(shuō)，近期有關(guān)住房公積金的爭(zhēng)論已經(jīng)到了“刨根問(wèn)底”的地步，包括住房公積金是否發(fā)揮了互助的作用、有無(wú)涉嫌“劫富濟(jì)貧”、是否可用于救急其他社會(huì)保障、住房公積金中心如何改革，甚至住房公積金有無(wú)繼續(xù)存續(xù)下去的必要等，而近期爆發(fā)的“公積金貸款荒”、“公積金用于大病救助”，以及“租房提取公積金受阻”等問(wèn)題，更是讓徹底割除公積金積弊、推進(jìn)公積金改革到了亟待破解的地步。
住房公積金存在的問(wèn)題，要從住房公積金誕生的緣由說(shuō)起。1991年，上海借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗(yàn)，率先建立起住房公積金制度，之后國(guó)內(nèi)主要城市也相繼效仿。起初，國(guó)家設(shè)立住房公積金的主要目的是發(fā)放住房建設(shè)貸款，緩解城鎮(zhèn)完全福利住房供應(yīng)制度下，住房開(kāi)發(fā)與建設(shè)資金短缺的矛盾。隨著 1998年住房市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，福利住房體制漸進(jìn)退出歷史舞臺(tái)。為了支持城鎮(zhèn)居民在市場(chǎng)化條件下購(gòu)房，1999年，國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，要求停止通過(guò)公積金發(fā)放住房建設(shè)貸款，加大住房公積金貸款發(fā)放力度。
客觀(guān)地講，上世紀(jì)90年代初建時(shí)期，住房公積金確實(shí)發(fā)揮了強(qiáng)制性、互助性基金的作用，對(duì)于多渠道籌集個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家財(cái)政資金，定向企業(yè)職工或有針對(duì)性地增加福利住房建設(shè)資金發(fā)揮了積極的作用。特別是，當(dāng)時(shí)商業(yè)性住房按揭貸款還處于“空白”的情況下，住房公積金貸款成為居民低成本解決住房需求的主要途徑。但是，在本世紀(jì)以來(lái)房?jī)r(jià)快速上漲的背景下，相對(duì)于居民住房需求和住房困難問(wèn)題的凸顯，住房公積金并沒(méi)有順應(yīng)形勢(shì)，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、職能改革、運(yùn)營(yíng)模式改革，繼續(xù)強(qiáng)化在強(qiáng)制性、互助性等方面共同基金的性質(zhì)，有效地解決繳存職工的住房需求，這是問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。
事實(shí)上，從決策層成立住房公積金的設(shè)想、成立時(shí)面臨的住房形勢(shì)，以及住房公積金發(fā)揮的作用看，我國(guó)住房公積金發(fā)揮的是政策性住房金融的作用。事實(shí)上，在住房短缺(如二戰(zhàn)后、經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期)、住房需求膨脹(城市化快速推進(jìn)時(shí)期)時(shí)期，美國(guó)和日本都成立過(guò)類(lèi)似的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。例如，美國(guó)的上世紀(jì)30年代成立的儲(chǔ)蓄-貸款協(xié)會(huì)、70~80年代成立的“兩房”(房地美和房利美)、日本在二戰(zhàn)后成立的住房金融公庫(kù)等等，都致力于提供長(zhǎng)期的、低成本的、低收付、規(guī)模化的資金，解決居民的住房需求，如美國(guó)儲(chǔ)蓄-貸款銀行上世紀(jì)60~70年代占據(jù)美國(guó)個(gè)人房貸份額的50%-60%，日本住房金融公庫(kù)在 1950~2006年間累計(jì)為1940萬(wàn)戶(hù)居民建房購(gòu)房提供金融支持，占據(jù)市場(chǎng)份額的30%。
這類(lèi)機(jī)構(gòu)運(yùn)作有幾個(gè)特點(diǎn)，一是強(qiáng)調(diào)貸款服務(wù)主要針對(duì)繳存存款資金的個(gè)人，提供住房按揭貸款服務(wù)，如美國(guó)通過(guò)發(fā)布《社區(qū)再投資法》，強(qiáng)制規(guī)定儲(chǔ)蓄 -貸款銀行對(duì)存款吸納地區(qū)的居民提供住房貸款服務(wù);二是規(guī)定除了住房按揭貸款，后續(xù)的業(yè)務(wù)擴(kuò)展到對(duì)房屋修繕、租賃和廉價(jià)房建設(shè)方面的金融服務(wù)，如美國(guó)規(guī)定儲(chǔ)蓄與貸款銀行年度凈收入10%用于廉價(jià)住房項(xiàng)目建造等;三是政策性住房金融機(jī)構(gòu)不回避虧損，政府對(duì)于其在提供低成本住房按揭貸款資金產(chǎn)生的虧損提供補(bǔ)貼，例如80年代美國(guó)花費(fèi)1570億美元救助儲(chǔ)蓄-貸款銀行，日本財(cái)政部門(mén)對(duì)住宅金融公庫(kù)低于市場(chǎng)利率30%的住房貸款利息部分給予承擔(dān)。
從我國(guó)住房公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行模式來(lái)看，盡管住房公積金針對(duì)繳存者提供住房按揭貸款服務(wù)，但真正獲得貸款服務(wù)的并非完全是住房需求困難的人群，特別是針對(duì)住房保障人群的金融支持非常有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前全國(guó)9700萬(wàn)繳存者中，只有15%~30%的人獲得了公積金貸款，而獲得貸款的人并非是繳存者中間最需要金融服務(wù)的，這并不符合政策性住房金融支持存款貢獻(xiàn)者和互助的性質(zhì)。
實(shí)際上，我國(guó)住房公積金中心并不缺規(guī)模化的資金，缺的是運(yùn)營(yíng)目標(biāo)定位，是支持住房合理需求的存款繳納人群的住房需求，還是僅僅將自己定位為“第二工資”的繳付中介。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》中的規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)公積金的日常管理工作，既不是政府部門(mén)，也不是企業(yè)法人。但在實(shí)踐中，各地住房公積金中心事實(shí)上將自己定位為一個(gè)政府性質(zhì)的資金繳付中介，一般隸屬于住房保障歸口的地方住建部門(mén)，這樣的單位性質(zhì)、職能定位也就決定了其不關(guān)心誰(shuí)繳存、繳存多少和誰(shuí)能獲得貸款等事關(guān)公平和住房需求等問(wèn)題，也就不會(huì)多方籌集其他資金，并根據(jù)住房需求調(diào)整使用范圍，也不存在政府補(bǔ)貼損失的問(wèn)題。
因此，住房公積金問(wèn)題的爆發(fā)，既有公積金本身定位的問(wèn)題，也有收入分配的問(wèn)題。更重要的是，在利率市場(chǎng)化、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇和商業(yè)銀行追求高盈利業(yè)務(wù)的背景下，相對(duì)其他業(yè)務(wù)，個(gè)人房貸業(yè)務(wù)在盈利貢獻(xiàn)上、緩建流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)上等都處于絕對(duì)劣勢(shì)，商業(yè)銀行房貸緊縮將是趨勢(shì)性的。因此，居民對(duì)于政策性住房金融(原來(lái)由商業(yè)銀行承擔(dān))強(qiáng)大需求與供給不足產(chǎn)生了矛盾，并將矛頭指向了住房公積金中心，這事實(shí)上是對(duì)政策性住房金融的需求。本世紀(jì)初，我國(guó)將商業(yè)銀行市場(chǎng)化后卸掉的政策性職能歸并到三大政策性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)發(fā)行、開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行。在商業(yè)銀行卸掉政策性住房金融職能的同時(shí)，要成立政策性住房金融來(lái)彌補(bǔ)。三中全會(huì)《決定》在“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”中，提出研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，也提出了“建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度”的要求。未來(lái)城鎮(zhèn)化加速背景下，住宅金融需求是城市建設(shè)投融資的基礎(chǔ)部分，通過(guò)改造住房公積金來(lái)成立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)無(wú)疑是可行的選擇。
