戶(hù)籍制度改革的路線(xiàn)圖與時(shí)間表,戶(hù)籍制度改革問(wèn)題解釋
戶(hù)籍制度改革問(wèn)題解釋
戶(hù)籍制度改革對(duì)于當(dāng)前我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)意義重大，是我國(guó)迫切需要推進(jìn)的一項(xiàng)重大任務(wù)。能否成功深化戶(hù)籍制度改革，不僅直接影響到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、公民平等社會(huì)福利權(quán)實(shí)現(xiàn)，還影響到經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康較快發(fā)展、社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型順利完成。加快戶(hù)籍制度改革已成當(dāng)務(wù)之急。
一、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革的重大現(xiàn)實(shí)意義
我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度是在建國(guó)之初特定的歷史條件下形成和發(fā)展起來(lái)的，不可否認(rèn)戶(hù)籍制度曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的歷史作用，時(shí)至今日，戶(hù)籍管理制度在社會(huì)管理中的作用也是不可完全抹殺的。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，其不適應(yīng)性日益突顯，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的障礙。因此，當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革具有十分重要的意義，變封閉為開(kāi)放，變僵化為流動(dòng)，打破身份禁錮，重建活力市場(chǎng)。這是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步。
(一)深化戶(hù)籍制度改革是以人為本和促進(jìn)社會(huì)公平正義的根本要求
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度依靠行政手段制造了一個(gè)國(guó)家兩種戶(hù)口類(lèi)型的公民的格局，在這個(gè)格局中不同類(lèi)型戶(hù)籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等。城鎮(zhèn)居民享有的福利保障和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民。盡管戶(hù)籍制度改革不斷向前推進(jìn)，但是這種利益差別依然存在，在某些城市甚至有所強(qiáng)化。城市政府往往以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)人口準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)計(jì)主要出于城市自身發(fā)展需要，對(duì)非戶(hù)籍人口普遍存在排斥和歧視情況。因此，當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革，充分體現(xiàn)以人為本的根本要求，使城鎮(zhèn)外來(lái)人口真正享受到與城市居民同等的福利待遇，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)更加公平正義、穩(wěn)定和諧、富有生氣的社會(huì)環(huán)境。
(二)深化戶(hù)籍制度改革是完善的內(nèi)在需要
勞動(dòng)力作為一種重要的生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力資源通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系規(guī)律有效配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。而我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度限制人口自由遷徙，增加了農(nóng)民進(jìn)入城市的交易成本，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力不能有效地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建立和完善，客觀上要求建立城鄉(xiāng)一體公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)，取消戶(hù)籍制度對(duì)非戶(hù)籍人口的就業(yè)歧視，消除目前普遍存在的人戶(hù)分離現(xiàn)象，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力能夠順利向城市轉(zhuǎn)移定居。此外，與戶(hù)籍制度緊密相關(guān)的農(nóng)村土地制度，土地要素的市場(chǎng)化、土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義。
(三)深化戶(hù)籍制度改革是積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
2012年，我國(guó)人均GDP已經(jīng)超過(guò)6000美元，城鎮(zhèn)化率為52.57%，如果按戶(hù)籍人口來(lái)算，2012年我國(guó)人口城鎮(zhèn)化水平只有35.29%，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平滯后的原因在很大程度上與戶(hù)籍制度有關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)的戶(hù)籍制度改革雖有所進(jìn)展，但仍然是廣大外來(lái)人口進(jìn)入城市的一大障礙，即便是已被城鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)、早已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，也難以在城鎮(zhèn)落戶(hù)。這就使得他們?cè)谏矸�、社�?huì)地位和福利待遇上與城市居民存在著巨大的差異。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將有效提高我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
(四)深化戶(hù)籍制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能和改善社會(huì)管理的重要舉措
制定戶(hù)籍管理政策、管理流動(dòng)人口是各級(jí)城市特別是大城市政府的重要職責(zé)。當(dāng)前，如何實(shí)現(xiàn)政府職能由戶(hù)籍管理向人口管理和人口服務(wù)轉(zhuǎn)變是戶(hù)籍制度改革的重大任務(wù)。這其中，關(guān)鍵是要推進(jìn)城市福利和保障體系改革，加快推進(jìn)福利去戶(hù)籍化，使得城市所有常住人口能夠享受均等化的基本公共服務(wù)。對(duì)于戶(hù)籍制度所具有的加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具價(jià)值，下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)在戶(hù)籍之外、著力構(gòu)建多元化的社會(huì)管理手段，防止戶(hù)籍制度被以社會(huì)穩(wěn)定名義而套牢。
二、我國(guó)戶(hù)籍制度改革需要解決的主要問(wèn)題
(一)優(yōu)化戶(hù)籍登記遷移制度是戶(hù)籍制度改革需要解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題
近年來(lái)，從暫住證向居住證、從計(jì)劃指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件調(diào)控，多數(shù)城市的落戶(hù)準(zhǔn)入條件逐步放寬，非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口城市間遷移環(huán)境大為改善。但是，幾乎所有的城市都實(shí)行人口準(zhǔn)入制度，對(duì)人口的流動(dòng)就業(yè)和權(quán)益保障強(qiáng)行干預(yù)，人為制造戶(hù)籍人口與外來(lái)人口的差別與對(duì)立。要想享受同等地居民一樣的福利和保障，流動(dòng)人口必須辦理戶(hù)口遷移手續(xù)，成為真正的戶(hù)籍人口。這種非市場(chǎng)化的勞動(dòng)力配置機(jī)制必然會(huì)影響勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)和合理配置。其結(jié)果必然造成人口持續(xù)大規(guī)模流入福利和保障條件高的地區(qū)，而福利和保障條件低的城市則面臨制約發(fā)展的人口瓶頸。這可以說(shuō)明為什么大城市、特大城市維持較高落戶(hù)準(zhǔn)入門(mén)檻但還是面臨人口流入壓力、而中小城市和小城鎮(zhèn)面臨落戶(hù)門(mén)檻已經(jīng)很低但鮮有人口流入的窘境。這種由戶(hù)籍制度及其與之相關(guān)聯(lián)的福利和保障制度構(gòu)成的人口遷移和社會(huì)分配機(jī)制，不僅影響社會(huì)公平和穩(wěn)定，也會(huì)擾亂資源配置、制約市場(chǎng)效率。
總之，時(shí)至今日，我國(guó)大部分戶(hù)籍改革政策并沒(méi)有真正觸及城市公共資源供給和分配的地方利益根源，并沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)大多數(shù)流動(dòng)人口有實(shí)質(zhì)性意義的破冰舉措，因而難以對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生很大促進(jìn)作用。
(二)逐步剝離附加在戶(hù)籍上的城市福利和社會(huì)保障功能是戶(hù)籍制度改革的核心內(nèi)容
現(xiàn)行戶(hù)籍制度以及與戶(hù)口捆綁在一起的教育、就業(yè)、住房、公共福利等社會(huì)制度，一起構(gòu)成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制。戶(hù)籍制度事實(shí)上承擔(dān)了作為福利和利益分配載體的職能。戶(hù)籍制度改革從某種程度上已經(jīng)超越了戶(hù)籍制度本身，不僅包括改革傳統(tǒng)的戶(hù)籍登記遷移制度，更重要的是要改革附加在戶(hù)籍上面的福利分配和社會(huì)保障制度。主要包括就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育、保障性住房和醫(yī)療保障等方面。
二元分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)限制和歧視是限制農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)入主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的重要因素之一，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能力;城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系在保障機(jī)制、基金籌措、管理辦法、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障覆蓋率等諸方面都有很大的差異，不利于公民平等享受福利保障;現(xiàn)行二元教育體系造成外來(lái)人口子女在城市接受初中后教育的門(mén)檻還比較高，流動(dòng)兒童的入學(xué)障礙和留守兒童的教育培養(yǎng)在很大程度上影響著農(nóng)民工的遷移決策;絕大多數(shù)外來(lái)人口未被納入城鎮(zhèn)住房保障體系，其進(jìn)城定居難以獲得政府的基本住房保障;等等。
(三)正確處理好農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的土地問(wèn)題是戶(hù)籍制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
自古以來(lái)，我國(guó)歷史上的戶(hù)籍制度與土地制度都有著十分密切的聯(lián)系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)過(guò)程中就必然會(huì)涉及到土地問(wèn)題的處理。與農(nóng)民有關(guān)的土地問(wèn)題主要包括承包耕地、林地、宅基地及所屬住房，以及集體經(jīng)濟(jì)組織和集體資產(chǎn)。目前，現(xiàn)行土地管理制度對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)過(guò)程中土地問(wèn)題的處理辦法已嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，亟待進(jìn)一步改革完善。
目前存在的問(wèn)題主要有：一是現(xiàn)有土地承包關(guān)系不明確，土地權(quán)能殘缺，農(nóng)民長(zhǎng)久權(quán)益沒(méi)有法律保障。二是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以得到有效保護(hù)，也無(wú)法獲得向城鎮(zhèn)遷移落戶(hù)所必要的貨幣資本。三是農(nóng)民落戶(hù)城鎮(zhèn)土地退出要求已嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要，不利于促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶(hù)。
(四)合理可行的成本分擔(dān)機(jī)制是推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革的重要保障
目前，盡管理論界與政府部門(mén)都已認(rèn)識(shí)到戶(hù)籍制度改革的必要性與緊迫性，并將其視為關(guān)系到我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大課題，但較之于外來(lái)人口強(qiáng)烈的市民化訴求而言，我國(guó)戶(hù)籍制度改革的整體推進(jìn)速度仍然十分緩慢。其原因很大程度上在于戶(hù)籍制度改革需要承擔(dān)相應(yīng)的公共成本，如何解決戶(hù)籍制度改革的巨額資金需求。錢(qián)從哪里來(lái)?這是困擾戶(hù)籍制度改革的一道難題。
在戶(hù)籍改革中，每年大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城，要使他們享受城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民大致同等的福利待遇，核心是成本由誰(shuí)支付。在這樣的背景下，快速、有效地推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革就需要構(gòu)建一個(gè)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，讓巨額改革成本“化整為零”，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。
三、我國(guó)戶(hù)籍制度改革的總體思路
(一)清晰確立我國(guó)戶(hù)籍制度改革的總體目標(biāo)
，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實(shí)黨的十八大三中全會(huì)精神，堅(jiān)持“積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)、綜合配套、因地制宜”的原則，樹(shù)立以人為本的基本價(jià)值取向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村人口合理有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;逐步剝離附著在戶(hù)籍上的福利和利益，重視和保障非戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)公共服務(wù)權(quán)益，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)常住人口市民化和基本公共服務(wù)均等化;逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同戶(hù)籍身份公民之間在勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。最終目標(biāo)是全國(guó)人口享有自由遷徙的基本權(quán)利，戶(hù)籍制度回歸人口登記、遷移本原功能，實(shí)現(xiàn)無(wú)條件按常住地登記居民戶(hù)口，全國(guó)人口在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)自由遷徙基礎(chǔ)上的有序流動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。
(二)科學(xué)設(shè)計(jì)我國(guó)戶(hù)籍制度改革的分步驟實(shí)施路徑
戶(hù)籍制度及其配套改革可以與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相結(jié)合，分三個(gè)階段推進(jìn)。在這個(gè)三階段的路線(xiàn)圖中，核心任務(wù)就是剝離戶(hù)籍與福利的內(nèi)在聯(lián)系，建立一種新型戶(hù)籍準(zhǔn)入制度和城市福利和保障獲取新機(jī)制。
改革第一階段(2014-2020)：傳統(tǒng)落戶(hù)渠道與新型落戶(hù)渠道雙軌制運(yùn)行階段。從開(kāi)始，我國(guó)戶(hù)籍制度改革應(yīng)全面啟動(dòng)，全國(guó)戶(hù)籍制度改革指導(dǎo)性方案出臺(tái)并進(jìn)入實(shí)施階段。通過(guò)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，進(jìn)一步放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市和特大城市落戶(hù)條件，讓部分符合條件的外來(lái)人口完成市民化轉(zhuǎn)變，同時(shí)逐步改善非戶(hù)籍常住人口的基本公共服務(wù)權(quán)益。2020年之前城鎮(zhèn)戶(hù)籍準(zhǔn)入維持雙軌運(yùn)行狀態(tài)，在保留各級(jí)城市原有的落戶(hù)渠道的基礎(chǔ)上，建立外來(lái)人口新型落戶(hù)渠道和公共服務(wù)獲取新機(jī)制，外來(lái)人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住一定年限(穩(wěn)定住房，繳納社�；蚣{稅，各級(jí)城鎮(zhèn)自設(shè)條件)后，就可以正式落戶(hù)并獲得當(dāng)?shù)毓卜⻊?wù)權(quán)益。同時(shí)，對(duì)那些暫時(shí)不能達(dá)到城市落戶(hù)條件的，要積極創(chuàng)造條件，使得一部分符合條件的外來(lái)人口能夠享受到某些單項(xiàng)公共福利，并且要不斷降低單項(xiàng)福利準(zhǔn)入門(mén)檻。到2020年，全國(guó)名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，真實(shí)城鎮(zhèn)化率與前者的差距顯著縮小，達(dá)到50%。
改革第二階段(2020—2030年)：逐步實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍準(zhǔn)入一元化管理階段。2020年后，戶(hù)籍制度改革進(jìn)入全面深化階段，初步實(shí)現(xiàn)一元化戶(hù)籍管理，城市福利和保障制度與戶(hù)籍基本脫鉤，城鎮(zhèn)常住非戶(hù)籍人口的基本公共服務(wù)權(quán)益得到切實(shí)保障和提高，各級(jí)城鎮(zhèn)的公共服務(wù)獲取條件進(jìn)一步放寬，初步形成流動(dòng)人口有序流動(dòng)和合理分布局面。到2030年，全國(guó)名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，真實(shí)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%。戶(hù)籍制度進(jìn)入比較完備和定型的一元化管理階段，還原其戶(hù)口登記遷移的本來(lái)功能，傳統(tǒng)落戶(hù)渠道關(guān)閉，外來(lái)人口公共服務(wù)獲取新機(jī)制進(jìn)一步完善，城鎮(zhèn)常住人口的公共服務(wù)獲取方式將直接與居民的就業(yè)和居住狀況相掛鉤，全國(guó)除少數(shù)超大城市外，基本實(shí)現(xiàn)不同戶(hù)籍人口之間享有同等的公共服務(wù)權(quán)益。
改革第三階段(2030-2040)：逐步實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙階段。在2030年實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍準(zhǔn)入一元化之后，再經(jīng)過(guò)10年左右的發(fā)展改革與完善，到2040年，全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，名義城鎮(zhèn)化率與真實(shí)城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一，全國(guó)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成，所有城市的基本公共服務(wù)水平趨于一致。戶(hù)籍制度同國(guó)際接軌，形成以人為中心的動(dòng)態(tài)管理，人口管理信息化程度高，居民憑借身份證或社保卡就可以完成戶(hù)籍登記遷移手續(xù)人口，全國(guó)范圍內(nèi)人口自由遷徙，同時(shí)也獲得了遷入地的公共服務(wù)，基本不需要任何落戶(hù)條件和福利準(zhǔn)入條件。人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)自由遷徙基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)平衡，由此達(dá)到戶(hù)籍制度改革的最終目標(biāo)。
(三)統(tǒng)籌構(gòu)建戶(hù)籍制度及其配套改革的總體框架
當(dāng)前，我國(guó)戶(hù)籍制度改革已進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃層面，全國(guó)層面的戶(hù)籍制度改革新政策及新方案【全文】正醞釀出臺(tái)。我們建議，推進(jìn)我國(guó)戶(hù)籍制度改革，總體框架應(yīng)該“圍繞一個(gè)目標(biāo)，構(gòu)建三大機(jī)制，推進(jìn)三項(xiàng)改革”�？珊�(jiǎn)稱(chēng)為“133”工程。
一個(gè)目標(biāo)：以人為本，自由遷徙，公平待遇;
三大機(jī)制：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，成本分擔(dān)機(jī)制，法制保障機(jī)制;
三項(xiàng)改革：戶(hù)籍登記遷移制度改革，城市福利和保障制度改革，農(nóng)村土地管理制度改革。
目標(biāo)是根本，機(jī)制是手段，改革是重點(diǎn)。全面把握現(xiàn)階段我國(guó)戶(hù)籍制度改革的綜合性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，要以戶(hù)籍登記遷移制度改革為主線(xiàn)，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城市福利和保障制度改革以及農(nóng)村土地管理制度改革。
戶(hù)籍登記遷移制度是我國(guó)戶(hù)籍制度改革的基本制度內(nèi)容。改革的重點(diǎn)就是要逐步建立以居民常住地為戶(hù)籍登記標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步放寬各級(jí)城鎮(zhèn)的戶(hù)籍準(zhǔn)入條件，使城鎮(zhèn)非戶(hù)籍常住人口完成居住地市民化身份的轉(zhuǎn)變。
城市福利和保障制度是我國(guó)戶(hù)籍制度改革的核心制度內(nèi)容。改革的重點(diǎn)就是要將戶(hù)籍與附加利益進(jìn)行有效剝離，推進(jìn)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)領(lǐng)域自身改革，形成不以戶(hù)籍為管理依據(jù)的社會(huì)管理體制。
農(nóng)村土地管理制度改革是我國(guó)戶(hù)籍制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革的重點(diǎn)就是要明確農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。
要緊緊圍繞三大改革，構(gòu)建戶(hù)籍制度改革的三大工作推進(jìn)機(jī)制，即構(gòu)建戶(hù)籍制度改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、成本分擔(dān)機(jī)制和法制保障機(jī)制，為推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供組織保障、資金保障和法制保障。
四、我國(guó)戶(hù)籍制度改革的主要內(nèi)容
(一)推進(jìn)戶(hù)籍登記遷移制度改革
統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理，全面實(shí)施居住證制度，賦予居住證持有人城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)權(quán)益。逐步建立以居民常住地為管理立足點(diǎn)的屬地化的戶(hù)籍管理模式，將城市行政管理基礎(chǔ)從戶(hù)籍人口轉(zhuǎn)向所有常住人口。分類(lèi)放開(kāi)各級(jí)城鎮(zhèn)戶(hù)籍準(zhǔn)入條件，全面放開(kāi)中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)限制，逐步取消大城市落戶(hù)條件，特大城市、超大城市在控制人口總體規(guī)模的前提下也要合理降低落戶(hù)準(zhǔn)入門(mén)檻，將在城市擁有穩(wěn)定工作、居住年限達(dá)到一定要求的外來(lái)人口納入入戶(hù)對(duì)象。最終目標(biāo)是在全國(guó)實(shí)行以居民常住地登記戶(hù)口的方式，取消各級(jí)城鎮(zhèn)落戶(hù)條件，實(shí)行居民身份證制度和信息化基礎(chǔ)上的人口動(dòng)態(tài)管理。戶(hù)籍制度改革后，戶(hù)籍將與居民身份證緊密關(guān)聯(lián)，公民戶(hù)籍信息的登記和變更將通過(guò)現(xiàn)代化的信息手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，并最終建立全國(guó)統(tǒng)一的人口信息管理體系。該體系將充分整合人口信息平臺(tái)、智能式身份證、社會(huì)信用體系等資源，戶(hù)籍制度本身也將會(huì)由過(guò)去單純的管理手段向服務(wù)為主、管理為輔的手段轉(zhuǎn)變。
(二)推進(jìn)與戶(hù)籍相關(guān)的城市福利制度改革
適應(yīng)戶(hù)籍制度改革的需要，重構(gòu)城市福利和保障體系，建立常住人口城鎮(zhèn)公共服務(wù)獲取新機(jī)制。將城鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)由戶(hù)籍人口為主向常住人口拓展，逐步消除不平等的歧視性的福利政策，實(shí)現(xiàn)常住人口社會(huì)管理多元化、公共服務(wù)均等化，建立適度普惠型的社會(huì)福利體系。一是要新政策不掛鉤。禁止各地新出臺(tái)的各項(xiàng)有關(guān)政策與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤，除國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確規(guī)定的就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策外，要把范圍擴(kuò)大到社會(huì)保障和公共服務(wù)各領(lǐng)域。即使是北京、上海等特大城市，新出臺(tái)的人口規(guī)模調(diào)控政策，也不應(yīng)與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤，而應(yīng)研究制定其他非歧視性的標(biāo)準(zhǔn)。二是要舊政策脫鉤。研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)有政策逐步與戶(hù)口性質(zhì)脫鉤。要對(duì)就業(yè)、教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域現(xiàn)有各種與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤的政策進(jìn)行一次全面清理，取消按戶(hù)口性質(zhì)設(shè)置的差別化標(biāo)準(zhǔn)。凡條件成熟的，應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)政策，并修訂完善相關(guān)法律法規(guī);暫時(shí)不具備條件的，應(yīng)研究制定分步實(shí)施的辦法，提出完全脫鉤的時(shí)間表。
(三)推進(jìn)與戶(hù)籍制度相關(guān)的農(nóng)村土地制度改革
推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，根本解決土地產(chǎn)權(quán)不明晰和所有權(quán)主體虛置問(wèn)題。確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，給予轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民充分而自由的選擇權(quán)，農(nóng)民進(jìn)城后按照自身意愿決定是否進(jìn)行農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。按照“有償、漸進(jìn)、分類(lèi)”原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和靠近城市地區(qū)的進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民工可通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制退出承包土地和宅基地，允許經(jīng)過(guò)一定期限過(guò)渡，徹底完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。邊遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，可探索進(jìn)城農(nóng)民交出土地后國(guó)家給予補(bǔ)償，避免產(chǎn)生城市流民階層。國(guó)家補(bǔ)償后，進(jìn)城農(nóng)民原承包土地和宅基地應(yīng)歸還農(nóng)村集體或農(nóng)村社區(qū)，解決農(nóng)村人多地少的內(nèi)生性發(fā)展問(wèn)題。
五、我國(guó)戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)機(jī)制
(一)加強(qiáng)對(duì)戶(hù)籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
戶(hù)籍制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)性社會(huì)管理制度。戶(hù)籍制度改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大，關(guān)系到群眾的切身利益、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。目前很多地方已經(jīng)在改革戶(hù)籍制度方面做了大量的工作和嘗試，但改革的內(nèi)容、步驟和具體措施不盡相同，缺乏協(xié)調(diào)一致和彼此銜接，影響了戶(hù)籍改革的整體工作。此外，由于目前戶(hù)籍改革的整體方向和工作方案不明確，地方政府對(duì)進(jìn)一步深化戶(hù)籍改革沒(méi)有把握，也影響了改革的進(jìn)程。這些問(wèn)題的解決，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)中央對(duì)戶(hù)籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，對(duì)部門(mén)和地方工作進(jìn)行指導(dǎo)。建議在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)戶(hù)籍制度改革工作，明確戶(hù)籍制度改革的總體思路和目標(biāo)，應(yīng)遵循的基本原則，制定戶(hù)籍改革短期和中長(zhǎng)期規(guī)劃，使改革循序漸進(jìn)、有條不紊地進(jìn)行。各有關(guān)單位要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)抓好國(guó)家有關(guān)戶(hù)籍制度改革各項(xiàng)政策措施和工作部署的落實(shí)，及時(shí)研究和協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問(wèn)題。公安、發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、人力資源和社會(huì)保障、教育、計(jì)劃生育、民政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等部門(mén)各盡其責(zé)，密切配合，形成合力，整體推進(jìn)，充分發(fā)揮職能作用，及時(shí)調(diào)整出臺(tái)配套政策措施，確保戶(hù)籍制度改革順利進(jìn)行。各地要按照國(guó)家有關(guān)戶(hù)籍制度改革的政策要求和統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌規(guī)劃、扎實(shí)推進(jìn)，在國(guó)家確定的基本戶(hù)籍制度的原則和政策范圍內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行探索、制定具體措施。要對(duì)已出臺(tái)的有關(guān)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)加以清理，認(rèn)真做好新舊政策措施的銜接，防止引發(fā)不穩(wěn)定問(wèn)題。
(二)建立健全戶(hù)籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制
戶(hù)籍制度改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)除了需要進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，逐步消除體制機(jī)制障礙外，還需要加大相關(guān)投入，解決戶(hù)籍制度改革過(guò)程中的基本權(quán)利保障和城市公共服務(wù)供給的資金需要，即需要承擔(dān)戶(hù)籍制度改革的公共成本。顯然，要合理消化這一巨額的改革成本，單純依靠政府、企業(yè)還是農(nóng)民都是難以承擔(dān)的，為此要改革以戶(hù)籍人口為依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在此基礎(chǔ)上，還需要建立由政府、企業(yè)、社會(huì)等共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。中央政府要對(duì)支出壓力較大、外部性較強(qiáng)、跨省農(nóng)民工在城市定居意義重要的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)助，即重點(diǎn)在公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持、社會(huì)保障等方面，加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人口流入地區(qū)的補(bǔ)助，特別要加大對(duì)外來(lái)人口流入集中地區(qū)公租房等保障性住房建設(shè)的補(bǔ)助。省級(jí)政府則重點(diǎn)對(duì)省(市、區(qū))內(nèi)跨市縣遷移的外來(lái)人口公共服務(wù)投入提供支持。具體可建立外來(lái)人口市民化專(zhuān)項(xiàng)基金，完成對(duì)外來(lái)人口聚集城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。流入地城市政府主要承擔(dān)農(nóng)民工市民化過(guò)程中擴(kuò)建城市所引致的功能設(shè)施、社會(huì)設(shè)施以及市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，以及本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)支出，重點(diǎn)負(fù)責(zé)廉租房等保障性住房建設(shè)的大部分投入。企業(yè)要基于“同工同酬、同工同時(shí)、同工同權(quán)”的原則，正視農(nóng)民工正常的勞動(dòng)合同、工資待遇、福利保障等基本權(quán)利，嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件和職業(yè)病防治措施，改善農(nóng)民工的工作環(huán)境，加強(qiáng)職工的技能培訓(xùn)素質(zhì)提升，逐步增強(qiáng)農(nóng)民工的市民化能力。外來(lái)人口個(gè)人要承擔(dān)城市生活成本，提升個(gè)人能力素質(zhì)成本，以及社會(huì)保障中需要個(gè)人承擔(dān)的支出。同時(shí)，要加快轉(zhuǎn)變觀念，在保障自身在農(nóng)村土地權(quán)益的前提下，積極盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)，參與政府對(duì)城市安居成本和社會(huì)保障的成本分擔(dān)，盡可能減輕政府的壓力。
(三)構(gòu)建戶(hù)籍制度改革的法制保障機(jī)制
戶(hù)籍管理涉及社會(huì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)關(guān)系調(diào)整，是一項(xiàng)政策規(guī)范性很強(qiáng)的工作，需要有相關(guān)法律法規(guī)的支撐。國(guó)家層面一直以來(lái)缺乏戶(hù)籍改革的規(guī)范性文件，僅有的幾個(gè)指導(dǎo)性意見(jiàn)也缺乏實(shí)踐可操作性，各地的戶(hù)籍改革實(shí)踐一直處于無(wú)法可依的狀態(tài)，有些政策甚至與現(xiàn)有的法律法規(guī)相抵觸。因此，當(dāng)務(wù)之急是要制定一部與相協(xié)調(diào)的《戶(hù)籍法》，為戶(hù)籍制度改革順利推進(jìn)保駕護(hù)航。此外，還需要調(diào)整和改革現(xiàn)有的各項(xiàng)社會(huì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，從根本上有效剝離戶(hù)籍與福利。一是要調(diào)整完善《義務(wù)教育法》、《社會(huì)保障法》，以法律的形式保障城鄉(xiāng)居民平等享受社會(huì)福利保障和接受義務(wù)教育的權(quán)利;二是修改《勞動(dòng)法》、《土地法》，保障各類(lèi)群體平等的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的土地問(wèn)題;三是修改完善《選舉法》，不僅要保障外來(lái)人口的選舉和被選舉權(quán)，更要依法保障農(nóng)民群體的代表數(shù)量;四是要逐步清理中央和地方上不利于公民遷移自由、平等享有權(quán)利的法律法規(guī)和政策，為我國(guó)戶(hù)籍制度改革的順利進(jìn)行提供強(qiáng)有力法律保障。
