安徽農(nóng)村宅基地政策
針對近年來少數(shù)地方宅基地?zé)o序擴張，閑置和粗放利用以及亂占耕地現(xiàn)象，近日，省國土資源廳、省財政廳、省住建廳聯(lián)合印發(fā)關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知，從規(guī)劃引導(dǎo)、使用管理、制度創(chuàng)新和監(jiān)管等四個方面，作出16條規(guī)定，要求嚴(yán)格實行規(guī)劃，落實宅基地申請和審批程序，提高宅基地利用效率。同時，在宅基地退出獎勵以及村民組間調(diào)換方面提出新的指導(dǎo)意見。
多種形式確保戶有所居
通知強調(diào)了規(guī)劃在農(nóng)村建房過程中的“龍頭”作用。農(nóng)村宅基地選址必須符合鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，地上建筑物建設(shè)必須按批準(zhǔn)的規(guī)劃實施。農(nóng)村村民建設(shè)住宅要與舊村改造、土地整治相結(jié)合，優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、空閑宅基地和未利用地。凡村內(nèi)有空閑宅基地的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田或在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)建設(shè)住宅。鼓勵和引導(dǎo)村集體按照村莊規(guī)劃集中建設(shè)新居。在規(guī)劃近期撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，不得審批新建、擴建住宅用地。
“我家需要分戶，但是家附近卻批不了宅基地�！睂τ诤芏嘧x者類似的疑問，通知明確，推行農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式。土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)擴展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新居。土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，實行集中建設(shè)等方式落實“一戶一宅”。市、縣級政府要制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的“一戶一宅”宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和集中建設(shè)農(nóng)民新居宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。
宅基地分配方案應(yīng)公示
農(nóng)村村民需要宅基地的，應(yīng)當(dāng)向村民委員會提出申請，由村委會組織召開申請人所在村民小組會議或該小組村民代表會議討論。討論通過后由村委會將宅基地分配方案予以公示，公示時間不得少于10日。公示無異議的，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批，辦理宅基地使用權(quán)登記手續(xù)。申請人取得宅基地使用權(quán)證和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可建設(shè)住宅。農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。
對于統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)民新村，由村民小組或村民委員會提出占地、建設(shè)及分配方案，經(jīng)村民委員會召開村民會議或村民代表會議討論同意后，將方案予以公示，公示時間不得少于10日。其中，由村民委員會提出方案的，應(yīng)當(dāng)取得提供土地的村民小組同意。
建立調(diào)換、退出激勵機制
建立宅基地退出激勵機制，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民進城的同時，進一步推進節(jié)約集約用地是此次新政的一大亮點。通知要求，市、縣人民政府設(shè)立退出宅基地獎勵資金，鼓勵村民自愿退出宅基地。對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當(dāng)補償，村民小組沒有能力補償?shù)�，由市或縣級人民政府給予獎勵。村民自愿退出全部宅基地或符合宅基地申請條件但自愿放棄申請的，市或縣級人民政府應(yīng)當(dāng)給予獎勵，并將擬獎勵的資金實行集中管理，在村民購買當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房時一次性發(fā)放給村民。退出的宅基地復(fù)墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)。
通知還提出，為促進農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中，在明晰產(chǎn)權(quán)及尊重村民小組及村民意愿的前提下，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，可以在村民小組之間調(diào)劑宅基地。調(diào)劑宅基地可以采取土地產(chǎn)權(quán)調(diào)換或經(jīng)濟補償方式操作，其中，采取經(jīng)濟補償?shù)�，補償標(biāo)準(zhǔn)由雙方參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)約定。調(diào)劑宅基地經(jīng)批準(zhǔn)后，市或縣國土部門依據(jù)批準(zhǔn)文件和調(diào)劑宅基地協(xié)議，辦理集體土地所有權(quán)變更登記。
延伸閱讀：安徽宅基地政策解讀
日前，經(jīng)省政府同意，安徽省國土資源廳聯(lián)合安徽省財政廳、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》(皖國土資〔2016〕4號)。這一文件的出臺和實施，對于進一步規(guī)范宅基地管理，保護耕地紅線，促進土地節(jié)約集約利用，保障農(nóng)民合法權(quán)益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
一、出臺背景
長期以來，在各級政府和有關(guān)部門的共同努力下，在各村集體和廣大農(nóng)民的大力支持下，我省宅基地管理工作取得了積極成效。同時，由于宅基地管理制度與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展相比存在一定的滯后性，我省少數(shù)地方宅基地?zé)o序擴張，閑置和粗放利用以及亂占耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重。亟需出臺相關(guān)文件，加強農(nóng)村宅基地管理。
(一)保障農(nóng)民宅基地法定權(quán)利，遏制違法占地的需要。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民結(jié)婚分戶、因自然災(zāi)害或者實施村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的、原有宅基地被依法征收以及縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件，農(nóng)戶有權(quán)依法取得宅基地。占用未利用地和建設(shè)用地的，縣級政府批準(zhǔn)即可，如果涉及占用農(nóng)用地的，還必須報市甚至省政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。由于可用于農(nóng)民建住房的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)戶占用農(nóng)用地建住宅難以得到批準(zhǔn)，在法定權(quán)利得不到保障的情況下，許多農(nóng)戶非法占地建住宅，皖北地區(qū)尤其嚴(yán)重。必須通過制度創(chuàng)新，在確保耕地保有量不減少、質(zhì)量有提高和建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，使農(nóng)民取得宅基地的法定權(quán)利得到應(yīng)有保障，并解決違法占地建住宅的問題。
(二)建立宅基地退出機制，推進節(jié)約集約用地的需要。近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，農(nóng)村人口大量流動，由于缺少宅基地退出機制，“空心村”問題愈加突出。同時，傳統(tǒng)的“一戶一宅”單宗分散方式分配宅基地，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，宅基地人均面積高，粗放利用問題十分突出。需要通過建立宅基地退出制度，完善集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等相關(guān)制度，促進土地節(jié)約利用。
(三)落實國家政策，完善相關(guān)管理制度的需要。黨的十八屆三中全會決定明確要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)，要求加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制，探索農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)自愿有償退出機制�！秶鴦�(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)規(guī)定，要在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎勵或補助。國土資源部也出臺了完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的文件，對加強宅基地管理提出了具體要求。為落實國家相關(guān)政策，需要省里出臺具體政策進行明確和規(guī)范，為加強管理提供政策依據(jù)。
二、強化規(guī)劃管控引導(dǎo)作用，堅守耕地保護紅線
科學(xué)編制規(guī)劃是管好宅基地的前提，《通知》明確了縣、鄉(xiāng)兩級政府的職責(zé)�？h級人民政府要運用第二次全國土地調(diào)查成果，修訂完善縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)級人民政府要以縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，明確宅基地具體位置。特別要指出的是，村莊規(guī)劃必須經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意后才能按規(guī)定程序報批，以充分尊重民意，提高規(guī)劃的社會公信力和執(zhí)行力。為嚴(yán)格規(guī)劃實施，《通知》對農(nóng)村宅基地選址做了明確規(guī)定，必須符合鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田或在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)建設(shè)住宅。凡村內(nèi)有空閑宅基地的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。同時鼓勵和引導(dǎo)村集體按照村莊規(guī)劃集中建設(shè)新居。
三、推行農(nóng)民戶有所居多種實現(xiàn)形式，嚴(yán)格節(jié)約集約用地
實踐中，分配給農(nóng)民宅基地主要有兩種方式：一是單宗分散的宅基地分配方式，即傳統(tǒng)的“一戶一宅”的分配方式;二是集中建設(shè)方式，如統(tǒng)一建好農(nóng)民新居然后將住房分給符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，或者由農(nóng)戶按照要求在集中建設(shè)區(qū)集中建設(shè)。后者與前者相比，更加節(jié)約用地，適合于城鎮(zhèn)周邊以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，特別是在城郊地區(qū)可以防止形成新的“城中村”。因此，《通知》規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)擴展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新居;對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”的宅基地分配制度;對人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，以及土地整治、自然災(zāi)害導(dǎo)致的村莊搬遷等，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，實行集中建設(shè)等方式。
同時，鑒于各地土地資源、人口、區(qū)位、居住環(huán)境、居住習(xí)慣以及宅基地分配方式不同，對宅基地面積需求存在較大差異，《通知》規(guī)定，市、縣級人民政府要在《安徽省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》規(guī)定的農(nóng)村村民新建住宅宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，綜合宅基地所在區(qū)位、占地類型以及農(nóng)村人口和土地資源狀況，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的“一戶一宅”宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和集中建設(shè)農(nóng)民新居宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。
四、簡化審批登記手續(xù)，實行宅基地審批登記合一
由于法律法規(guī)對宅基地申請審批程序規(guī)定比較原則，各地現(xiàn)行做法多是宅基地經(jīng)批準(zhǔn)后由國土資源管理部門派人到現(xiàn)場放線定界，待農(nóng)民將房屋建成后再申請宅基地登記，不夠便民利民，管理效率低。為簡化宅基地登記手續(xù)，規(guī)范宅基地申請審批，《通知》規(guī)定實行宅基地審批登記合一，宅基地通過縣級人民政府批準(zhǔn)后，縣國土資源管理部門依據(jù)批準(zhǔn)文件和宅基地使用人的登記申請，直接辦理宅基地使用權(quán)登記手續(xù)，農(nóng)民憑證用地�？紤]到審批統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村的宅基地與審批單宗分散的宅基地的程序存在較大差異，《通知》還專門規(guī)定了統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民新村用地審批制度。
五、建立“雙平衡”機制，保障農(nóng)民住房剛性需求
為在保障農(nóng)民住房剛性需求的同時，進一步加強耕地保護，控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，《通知》規(guī)定了占用農(nóng)用地審批備案和村莊用地復(fù)墾核銷2項制度，在堅持耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地規(guī)模不突破的前提下，建立起“雙平衡”機制，即建立“耕地、建設(shè)用地”占補平衡制度。一是建立占用農(nóng)用地審批備案制度，市級人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時，不再與用地指標(biāo)掛鉤，可以根據(jù)縣級政府的申請按照農(nóng)民建房確需占農(nóng)用地的數(shù)量批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并將批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用土地的數(shù)量報省國土資源廳備案，實現(xiàn)對農(nóng)民宅基地應(yīng)保盡保。二是建立村莊用地復(fù)墾核銷制度，縣級人民政府負責(zé)耕地占補平衡,在縣域范圍內(nèi)通過自我調(diào)節(jié)實現(xiàn)“耕地與建設(shè)用地”數(shù)量的“雙平衡”。為了防止耕地只占不補,《通知》規(guī)定，縣級人民政府未按規(guī)定復(fù)墾的，省國土資源廳將責(zé)令限期整改，限期內(nèi)未整改或未整改到位的，省國土資源廳將扣減該地當(dāng)年相等數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，并暫停批準(zhǔn)新增建設(shè)用地。
六、建立退出宅基地激勵機制，提高土地利用效率
隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)，農(nóng)村空置的宅基地越來越多，一些農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家后，愿意將宅基地有償退出。通過建立激勵機制讓農(nóng)民自愿退出多余的宅基地，既可以使資源變現(xiàn)，讓農(nóng)民得到實惠，又能加強耕地保護，提高農(nóng)村土地利用率，是一項利國利民多贏之舉，應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)有序推進，對此，不少地方也進行了有益的嘗試。在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《通知》從4個方面規(guī)定了宅基地退出激勵政策：一是對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當(dāng)補償，村民小組沒有能力補償?shù)�，由市或縣級人民政府給予獎勵。二是村民自愿退出全部宅基地或符合宅基地申請條件但自愿放棄申請的，市或縣級人民政府應(yīng)當(dāng)給予其獎勵，并將擬獎勵的資金實行集中管理，在村民購買當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房時一次性發(fā)放給村民。三是為了保障獎勵資金來源，規(guī)定市、縣人民政府要設(shè)立專門的退出宅基地獎勵資金。退出的宅基地復(fù)墾為耕地后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)收益和新增耕地占補平衡指標(biāo)收益，要優(yōu)先用于對退出宅基地的補償或獎勵。四是退出的宅基地復(fù)墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)�？紤]到我省各地經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村住房差異較大，《通知》要求市或縣級人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H制定獎勵資金的管理和使用辦法。需要強調(diào)的是，農(nóng)村退出宅基地必須以保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)、尊重農(nóng)民的意愿為前提有序推進，嚴(yán)禁搞強迫命令，嚴(yán)禁以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。
七、切實加強監(jiān)管，確保政策落地生根
宅基地量大面廣，涉及農(nóng)民的切身利益，情況復(fù)雜，需要政府、部門和農(nóng)村集體齊抓共管，建立共同管理責(zé)任機制，才能建立起良好有序的用地秩序。為強化監(jiān)管，《通知》從5個方面進行了規(guī)定。一是明確了職責(zé)分工。明確了市、縣級人民政府以及各級國土資源、財政、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會保障等部門的職責(zé)分工。二是加大支持力度。市、縣人民政府要整合相關(guān)涉農(nóng)資金，用于村莊規(guī)劃區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村民經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)用地建設(shè)住宅的，縣級人民政府要安排資金用于復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地或落實耕地占補平衡要求，不得向農(nóng)戶收取補充耕地費、耕地開墾費等相關(guān)費用，涉及耕地占用稅、新增建設(shè)用地土地有償使用費的征收參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策執(zhí)行。三是實行動態(tài)監(jiān)管�？h國土資源管理部門要建立宅基地使用登記臺賬和動態(tài)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)宅基地審批、登記、變更等“一張圖”動態(tài)監(jiān)管。并建立全程服務(wù)、跟蹤管理制度和動態(tài)巡查制度。四是充分發(fā)揮村組作用。鼓勵指導(dǎo)村民委員會或村民小組，依法依規(guī)制定符合本地實際的村規(guī)民約，做好宅基地分配、調(diào)換、信息公示、農(nóng)村新居建設(shè)管理、權(quán)屬糾紛調(diào)處等工作。五是加強宣傳教育。提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識，增強依法管地用地、節(jié)約集約用地和保護耕地的自覺性。
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據(jù)中國國土資源報報道，近日，安徽省委、省政府辦公廳下發(fā)《安徽省深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，要求深化農(nóng)村土地制度改革，健全耕地保護和補償制度，推進農(nóng)村宅基地制度改革試點等，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系構(gòu)建和可持續(xù)發(fā)展，確定到2020年，農(nóng)村改革繼續(xù)走在全國前列，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大突破。
方案指出，要深化農(nóng)村土地制度改革。加快推進土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，加強耕地和基本農(nóng)田保護。堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
方案要求，健全耕地保護和補償制度，出臺加強耕地保護嚴(yán)守耕地紅線的政策措施。加快劃定永久基本農(nóng)田，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，實行特殊保護。推進糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，將口糧生產(chǎn)能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目。
方案強調(diào)，深入實施全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金，集中力量開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。研究制定推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資、建設(shè)和管護指導(dǎo)意見。開展生態(tài)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點，配套出臺生態(tài)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)范。深入實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，開展耕地重金屬污染修復(fù)試點。
