中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例試重要變化內(nèi)容解析
黨內(nèi)監(jiān)督條例試行若干重要內(nèi)容解析
一、監(jiān)督職責(zé)
下面，我講第一個大問題，關(guān)于監(jiān)督職責(zé)。通過這一個大問題，希望大家能夠了解以下三個問題，第一個問題是要明確黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)，主體的職責(zé)及其意義，第二個大問題，希望大家了解規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的主體及其職責(zé)有什么創(chuàng)新之處，第三個問題是希望大家把握黨內(nèi)監(jiān)督主體的指向及其側(cè)重點(diǎn)。
(一)監(jiān)督主體的職責(zé)及其意義
下面就講第一個大問題，監(jiān)督主體的職責(zé)及其意義。對于這個問題，在條例中，用第二章一共6條，一共說了6個監(jiān)督主體，也就是黨的各級委員會，黨的各級委員會委員，黨的各級紀(jì)律檢查委員會，黨的各級紀(jì)律檢查委員會委員，以及黨員和黨的各級代表大會代表，確定了這樣6個監(jiān)督主體。至于這6個主體具體的職責(zé)是怎么樣規(guī)范的，大家可以去看條例，是條例的第二章，第6條到第11條，大家可以看，這里就不逐一進(jìn)行說明了。但是這里有一個問題要說明的就是，除了這6個主體以外，在黨內(nèi)監(jiān)督還有其他的主體，也就是說在我們黨內(nèi)開展監(jiān)督不僅僅是條例所規(guī)定的或規(guī)范的那6個主體，而且，還包括其他的主體。
比如說，黨委的工作部門，比如宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部等等。還有黨的黨委的直屬機(jī)構(gòu)，派出機(jī)關(guān)等等，以及相當(dāng)于這一級別的黨組和黨委，這些也是黨內(nèi)監(jiān)督的主體，那么，對于這一部分主體的職責(zé)，條例實(shí)際上也有規(guī)定，這些規(guī)定體現(xiàn)在哪兒呢?
比如說，條例第6條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，黨的各級委員會，要明確同級紀(jì)委和黨委工作部門，直屬機(jī)構(gòu)，派出機(jī)關(guān)，以及相當(dāng)于這一級別的黨組黨委，在黨內(nèi)監(jiān)督方面的任務(wù)和要求，這一條，就表明，就是等于明確規(guī)定了，黨委要對這些監(jiān)督主體，提出要求就包括明確這些監(jiān)督主體的職責(zé)。這是一條。也就是說，除了條例規(guī)定的那6個主體以外，對其他的主體的職責(zé)，也有規(guī)定。
再比如說，條例的第6條第2款式，也明確規(guī)定黨的中央和地方各級委員會，派出的工作委員會，按照有關(guān)規(guī)定，對所屬黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。這里，實(shí)際上也明確了除了那6個主體以外的監(jiān)督主體的職責(zé)，這就是說這些監(jiān)督主體按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。這是要講的第一點(diǎn)就是說，除了條例規(guī)定的6個監(jiān)督的主體及職責(zé)以外還有其他的黨內(nèi)監(jiān)督主體，這些主體的職責(zé)怎么理解那么在條例的第二條第一款第二款中都有明確的規(guī)定。這是第一點(diǎn)。
明確職責(zé)以后，就要考慮為什么要黨內(nèi)監(jiān)督條例中，要明確黨內(nèi)監(jiān)督各個主體的職責(zé)，也就是說，規(guī)定這些主體的職責(zé)，有什么意義。對于這個問題，制定條例時候，是考慮到在我們黨內(nèi)監(jiān)督的過程中，并不是監(jiān)督的主體不明確，而是監(jiān)督的主體的職責(zé)不明確。正因?yàn)槭潜O(jiān)督主體的職責(zé)不明確，所以就明確地規(guī)范了監(jiān)督主體的職責(zé)。
比如說，對黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，對于這個監(jiān)督重點(diǎn)對象來說，作為監(jiān)督他的主體，從理論上說是很明確的，比如說，上級可以監(jiān)督他們，下級也可以監(jiān)督他們，班子內(nèi)部普通黨員也可以監(jiān)督他們。這個在理論問題上，是不成問題的。但是，作為這個看著是非常嚴(yán)密的一種監(jiān)督網(wǎng)，但實(shí)際上，往往卻漏洞百出。
為什么?你比如說，上面上級離得遠(yuǎn)看不到，平級因?yàn)橐愫脠F(tuán)結(jié)，看見，也就當(dāng)看不見，同級，也不敢監(jiān)督，那么下級，不到忍無可忍的情況，他也不去監(jiān)督，這說明一個什么問題呢?就是說明我們對監(jiān)督的主體是非常明確的，也就是通常所說的黨內(nèi)的各級組織，每個黨員都是監(jiān)督的主體，但至于說到每一個黨員或者黨的組織，他的監(jiān)督的具體職責(zé)是什么，這個就不清楚了，比如說黨委，他到底有什么監(jiān)督職責(zé)，紀(jì)委到底有什么監(jiān)督職責(zé)，黨的各級代表大會代表，到底有什么職責(zé)，這就很不清楚了，不清楚的話，就沒法開展監(jiān)督。因此，條例首先，明確了監(jiān)督主體，而且對監(jiān)督的主體職責(zé)進(jìn)行了非常具體詳細(xì)的規(guī)定。
那么，制定了監(jiān)督主體的職責(zé)，它到底有什么意義呢?實(shí)際上，關(guān)鍵是解決一個什么問題呢?關(guān)鍵解決一個責(zé)任的落實(shí)問題。如果你是監(jiān)督的主體，你又賦予了你的責(zé)任，那么出現(xiàn)了問題，你沒有履行職責(zé)，沒有開展正常的黨內(nèi)的監(jiān)督，一旦出了問題，就要追究你的責(zé)任，實(shí)際上你不履行職責(zé)，特別是造成了一定損失的話那就是失職或者瀆職，這樣就要按照黨的紀(jì)律，對你進(jìn)行處置。
對于這一條，在黨的紀(jì)律處分條例第12章有專門的規(guī)定，也就是對失職瀆職行為的處理，這一章里明確規(guī)定，對于失職瀆職，就是不履行職責(zé)，給黨的工作造成損失了，其中就包括不履行自己的監(jiān)督職責(zé)，給黨的工作造成損失的，根據(jù)情況，可以給予警告處分，嚴(yán)重警告處分，直至開除黨籍，因此可以看來，職責(zé)絕不是兒戲，如果你不履行職責(zé)，給黨的事業(yè)造成了損失，造成了危害，就要按黨的紀(jì)律處分條例來處置你，因此，每個人都要明確自己的職責(zé)，認(rèn)真履行自己的監(jiān)督職責(zé)。就是說，明確了職責(zé)，這樣就有助于監(jiān)督職責(zé)的落實(shí)，有助于責(zé)任的追究。
那么具體說，我理解，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的主體職責(zé)，我的體會是有那么以下三點(diǎn)作用。
第一點(diǎn)，明確了黨內(nèi)監(jiān)督主體的職責(zé)，就使黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)由軟變硬，由軟任務(wù)變成硬任務(wù)，為什么這樣說呢?過去，對監(jiān)督職責(zé)都是泛泛而談，也就是說，人人都是監(jiān)督者，至于有什么職責(zé)不清楚，因此，就容易把監(jiān)督，這個工作，看成是軟任務(wù)，似乎是可有可無的也不引起足夠的重視，那么，明確了監(jiān)督主體的職責(zé)以后，情況就不一樣了，對不履行的，特別是出了問題就要追究，這樣就使得各個監(jiān)督的主體，就要對號入座，看看自己是不是履行了職責(zé)，如果不履行職責(zé)，就要受到追究。因此，就希望各個監(jiān)督主體，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子，各級黨組織，就要把監(jiān)督工作和其他工作一樣，緊密地結(jié)合起來，一起部署，一起落實(shí)，一起檢查。這是說，第一個，就是說，他的起的什么作用呢?就是使監(jiān)督職責(zé)，由軟任務(wù)變成了硬任務(wù)，這是作用的第一點(diǎn)。
第二點(diǎn)，就使監(jiān)督責(zé)任要明確了，就使監(jiān)督的責(zé)任，由虛變實(shí)了。過去抓黨內(nèi)監(jiān)督，由于缺乏明確的責(zé)任制，明確的職責(zé)，這樣，工作起來，隨意性很大，忙的時候，就不管了，松的時候，就抓一抓，這樣，就給人一種虛的感覺，現(xiàn)在，條例明確規(guī)定了監(jiān)督主體的職責(zé)，這樣出了問題，就要對號入座，就要處理你了，因此，各個監(jiān)督主體，就要認(rèn)真對待了，這樣，使監(jiān)督的工作，也就由虛變實(shí)了。這是第二點(diǎn)作用。
第三點(diǎn)作用就是明確了監(jiān)督主體的職責(zé)，使監(jiān)督的職責(zé)由寬變嚴(yán)了。這是什么意思呢?就是說以前我們在開展監(jiān)督工作中，往往只是對被監(jiān)督者進(jìn)行處置，進(jìn)行處分，進(jìn)行檢查，而忽視了監(jiān)督者的責(zé)任。規(guī)定了職責(zé)以后，就要看以后再出現(xiàn)問題，在黨內(nèi)監(jiān)督方面出現(xiàn)問題，就不僅僅是追究被監(jiān)督者的責(zé)任，對被監(jiān)督者進(jìn)行處置，而且要對監(jiān)督者不履行自己的職責(zé)，給工作造成損失的監(jiān)督者，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員，對他們也要進(jìn)行處置。這樣，就使黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)，就促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，由寬變嚴(yán)了，原來很寬泛，主要是追究被監(jiān)督者的責(zé)任，現(xiàn)在，職責(zé)明確了就不僅僅追究被監(jiān)督者的責(zé)任，而且要追究監(jiān)督者的責(zé)任，特別是追究各級黨組織，黨組織的負(fù)責(zé)人的責(zé)任。因此說，明確監(jiān)督的主體職責(zé)，具有十分重要的意義，這是第一個大問題的第一點(diǎn)。第一點(diǎn)就是說，要明確監(jiān)督主體的職責(zé)及其意義。
(二)在規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督主體上的創(chuàng)新之處
第二點(diǎn)講講，在規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督主體上的創(chuàng)新之處。對于條例規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督主體，這個問題上，有哪些創(chuàng)新，我學(xué)習(xí)的體會是，主要是體現(xiàn)為四個第一次明確指出。那么，哪四個第一次明確指出呢?
首先，條例第一個第一次，集中地系統(tǒng)地規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督主體的職責(zé)問題。所謂集中規(guī)定，就是相對以前的分散規(guī)定而言的，也就是說，對監(jiān)督主體的職責(zé)，我們黨以前不是沒有規(guī)定，而是有規(guī)定的，只不過是分散在黨內(nèi)的其他法規(guī)之中，這一次，把這些監(jiān)督主體的職責(zé)，集中地寫進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督條例，當(dāng)然這也不是簡單地照搬過來，而是經(jīng)過整理，完善寫進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督條例。
比如說，以前，對黨員的監(jiān)督權(quán)利，在我們黨的黨內(nèi)的法規(guī)中都有明確的規(guī)定，比如說，在黨的根本大法，中國共產(chǎn)黨章程中，對黨員的監(jiān)督權(quán)利有明確的規(guī)定。再比如說，中國共產(chǎn)黨黨員保障條例，對黨員的監(jiān)督權(quán)利，也有明確的規(guī)定，這是對于普通黨員。再比如說，對于基層黨組織，都有哪些監(jiān)督的職責(zé)?在黨章中，有明確規(guī)定?特別是黨章第32條大家可以看。
再有具體地說，還有一些具體的條例，對黨的基層組織的監(jiān)督職責(zé)也有明確的規(guī)定，比如說，對全民所有制企業(yè)，我們黨有一個條例叫做《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》，這個條例，就對企業(yè)中的黨組織的監(jiān)督職責(zé)，有明確的規(guī)定。
再比如說，對農(nóng)村基層黨組織的監(jiān)督職責(zé)也有明確規(guī)定這就體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例中。
比如說，在學(xué)校，在學(xué)校，我們黨也有條例，這就是中國共產(chǎn)黨普通高�；鶎狱h組織工作條例，對普通高校的基層黨組織的監(jiān)督職責(zé)，有明確規(guī)定。
再比如說，對機(jī)關(guān)黨委這個系列，我們黨也有條例，這就是中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例，在這里面，還專門有監(jiān)督一章對黨組織的監(jiān)督職責(zé)有明確規(guī)定，對地方各級黨組織的監(jiān)督職責(zé)，也有規(guī)定，比如說，在中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例中，也有明確規(guī)定，就是黨的各級黨組織，都有哪些監(jiān)督職責(zé)?至于紀(jì)委，制約黨的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督職責(zé)，規(guī)定就更多了。在這個監(jiān)督主體中，主要是黨的各級代表大會的職責(zé)，沒有明確規(guī)定，這一次，是首次把它作為一條寫進(jìn)了監(jiān)督條例，這個后面還要講到，這是第一個第一次，就是把黨內(nèi)監(jiān)督各個主體的職責(zé)集中地寫進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督條例，這是第一次。而且這種寫，不是簡單地搬過來，而是進(jìn)行了加工整理，特別是把這些監(jiān)督主體的指向，及其相互關(guān)系，做了明確的規(guī)定，這個在后面還要說到，這是第一個第一次。
第二個第一次是什么呢?就是條例第一次明確規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，就是條例第8條規(guī)定的，黨的各級紀(jì)律檢查委員會，是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。雖然黨的一些重要文件，包括黨章，都明確了黨的各級紀(jì)律檢查委員會，具有監(jiān)督的職能。紀(jì)委有四個職能，其中之一就是監(jiān)督的職能，但是包括黨章在內(nèi)的法規(guī)，并沒有明確規(guī)定黨的各級紀(jì)律檢查委員會，就是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，而這一次條例，明確寫上了黨的各級紀(jì)律檢查委員會，是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。
大家注意，紀(jì)律檢查委員會和黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)這是有區(qū)別的。應(yīng)當(dāng)說，是有區(qū)別的，這個以往，按照黨章的規(guī)定，紀(jì)委有三項(xiàng)任務(wù)，這三項(xiàng)任務(wù)，就是維護(hù)黨章和黨的其他法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策的執(zhí)行情況，協(xié)助黨委抓黨風(fēng)廉政建設(shè)。實(shí)際上，紀(jì)律檢查委員會的工作，主要是進(jìn)行紀(jì)律處置，維護(hù)黨紀(jì)，不是說，維護(hù)黨紀(jì)不是黨內(nèi)監(jiān)督的重要職責(zé)，而是說明一個什么問題呢?而是說明，黨的紀(jì)律檢查委員會，如果你作為一個黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)它的職責(zé)就不僅僅是維護(hù)黨紀(jì)，而且要參與到一些重大問題中來，比如說，對干部的任免，對重大問題的決策，都要參與。這樣，實(shí)際上就是明確了紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)，也就是說，比如，決策，決策就是說，原來的紀(jì)委就是你黨委決策完了，你去保證貫徹落實(shí)，現(xiàn)在你作為一個監(jiān)督的主體來說，你就不僅要保障決策的貫徹落實(shí)，你還要參與到?jīng)Q策中，參與你的意見。而且這個決策是非常重要的。如果你決策出現(xiàn)了問題，你的保障，再嚴(yán)密，只能起到相反的作用，所以就是說，現(xiàn)在第一次明確了紀(jì)委它是專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，也就是說他不僅僅去維護(hù)紀(jì)律了，而且還要參與決策，而且這一些都是監(jiān)督主體很重要的一個職責(zé)的方面，這是第二個第一次。
第三個第一次是條例第一次明確規(guī)定了黨代表在代表大會閉會期間應(yīng)履行的監(jiān)督職責(zé)。這一條，是按照十六大的精神，也就是積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形勢的精神，寫進(jìn)了，是一個全新的規(guī)定，是一項(xiàng)新的探索。
在現(xiàn)在的體制下，黨代表的主要的監(jiān)督職責(zé)，主要體現(xiàn)在開會期間，開會期間，選舉*、選舉上級黨代表大會的代表、通過決議等等。但是，一散會以后，黨代表的職責(zé)就自然而然停止了，這樣就沒法發(fā)揮黨代表的監(jiān)督職責(zé)，為了發(fā)揮黨代表的監(jiān)督職責(zé)，按照十六大的精神，條例進(jìn)行了探索。這個探索，主要是體現(xiàn)在條例的第十一條，明確規(guī)定了黨代表的監(jiān)督職責(zé)，這十一條是這樣規(guī)定的：黨的各級代表大會，代表在大會閉會期間，除履行黨員的監(jiān)督責(zé)任，和享有黨員的監(jiān)督權(quán)利外，按照有關(guān)規(guī)定，對其選舉的黨的委員會，紀(jì)律檢查委員會，及其成員進(jìn)行監(jiān)督，反映所在選舉單位黨員的建議和意見。那么如何理解這一條的精神呢?這一條精神有兩條，大家應(yīng)該掌握。
第一條是明確了黨的代表的監(jiān)督職責(zé)，這個監(jiān)督職責(zé)，有兩個方面的職責(zé)。一方面是規(guī)定黨代表在代表大會閉會期間，對其選舉產(chǎn)生的兩個委員會，黨的委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會，及其成員進(jìn)行監(jiān)督，這是條例賦予黨的各級代表大會代表的第一項(xiàng)職責(zé)。
第二項(xiàng)職責(zé)是什么?就規(guī)定了他們對選舉他們的黨員，所承擔(dān)的義務(wù)，因?yàn)�，黨代表，他是代表選舉他們的人來辦事的，來提出建議和要求的人，因此，規(guī)定了另一方面的職責(zé)就是規(guī)定他們，規(guī)定黨代表，對于選舉他們的黨員群眾，所承擔(dān)的義務(wù)，什么義務(wù)?就是反映黨員群眾的意見和要求，這是黨代表的另一項(xiàng)重要職責(zé)。
第二個要掌握的就是說，在第十一條還講到，按照有關(guān)規(guī)定開展監(jiān)督，那么，這個有關(guān)規(guī)定指的是什么?實(shí)際上，除了黨代表大會常任制的試點(diǎn)單位以外，黨的各級組織沒有對黨的代表大會代表在閉會期間履行監(jiān)督職責(zé)，有什么規(guī)定，實(shí)際是沒有的，那么如何理解按照有關(guān)規(guī)定呢?實(shí)際上這里按照有關(guān)規(guī)定，就給我們搭建了一個平臺，進(jìn)行探索。就是說，各個單位可以根據(jù)本單位的情況，自己制定出黨代表大會的代表在閉會期間如何發(fā)揮黨代表的監(jiān)督作用，如何履行他們的職責(zé)做出規(guī)定。這樣，使我們這項(xiàng)制度不斷得到完善。
為了落實(shí)黨代表的監(jiān)督職責(zé)大家注意一下，為了注意黨代表的監(jiān)督職責(zé)，條例的第三章，監(jiān)督職責(zé)是第二章，第三章在監(jiān)督制度中，也對黨代表有要求。
第三章的第十六條規(guī)定，規(guī)定說，黨的各級委員會、紀(jì)律檢查委員會在同級黨的代表大會閉會期間，根據(jù)需要將有關(guān)決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報。這個，也是為了使黨代表的監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)而規(guī)定的。就是說，不僅僅在監(jiān)督主體第二章里，規(guī)定了黨代表職責(zé)，為了保證這個職責(zé)的落實(shí)，還在第三章監(jiān)督制度中，也要求黨的各級委員會，紀(jì)律檢查委員會，把有關(guān)情況向黨代表進(jìn)行通報目的就是解決一個落實(shí)黨代表的監(jiān)督職責(zé)問題，這是第三個第一次。
第四個第一次是條例第一次明確提出下級黨組織及委員會作為監(jiān)督主體，監(jiān)督上級委員會的工作，這一個，也是第一次。而且，明確規(guī)定了中央委員會對中央政治局委員常委如何監(jiān)督，對于這個，主要體現(xiàn)在條例的第六條第一款第五項(xiàng)，和第七條第一款第四項(xiàng)中。對于這個問題，我想在下面這個問題監(jiān)督主體的指向中再說，總之，是說，第四個第一次就是說，在黨的法規(guī)中，第一次明確了下級組織作為監(jiān)督主體對上級組織的工作進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定了中央委員向中央政治局常委監(jiān)督的職責(zé)。這個，也是監(jiān)督條例的亮點(diǎn)。這是講的第二個問題，就是說，黨內(nèi)監(jiān)督條例的創(chuàng)新之處。
(三)黨內(nèi)監(jiān)督主體的指向及其側(cè)重點(diǎn)
下面講第三個問題。黨內(nèi)監(jiān)督主體的指向及其側(cè)重點(diǎn)。條例一共規(guī)定了6個監(jiān)督主體，這些監(jiān)督主體的指向哪兒?如何理解，在這6個主體中，哪個主體又是最重要的部分?這6個主體的關(guān)系是錯綜復(fù)雜的，但是，這種指向最終何以概括為三個方面。第一個方面，是自上而下的監(jiān)督。第二個方面是自下而上的監(jiān)督。第三個方面是平行監(jiān)督。
那么，先講第一個指向，自上而下的監(jiān)督。首先，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)這種監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督是十分必要的，而且是我們黨優(yōu)勢。為什么這樣說呢?為了保證黨中央跟上級的意志得到貫徹和體現(xiàn)，變成全黨或下級組織的統(tǒng)一行動和意志，黨的上級組織就必須要進(jìn)行自上而下的監(jiān)督，這是毫無疑問的，而且這個作為的政黨，更應(yīng)當(dāng)注意自上而下的監(jiān)督，這是由于我們的黨情國情所決定的。
就拿中國共產(chǎn)黨來說，他對整個社會實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，他的執(zhí)政的課題，從上到下，從中央到地方，都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，這個和西方政黨不一樣，西方政黨有的執(zhí)政黨，主要是指執(zhí)掌了全國政權(quán)的政黨，至于下級，基層和地方，有可能在其他政黨的掌控下。在我們國家就不一樣。中國共產(chǎn)黨掌握著從中央到地方的層層的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這是從縱向來說。
從橫向來說，中國共產(chǎn)黨對行政立法司法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，是無可非議的，但是這一點(diǎn)在西方政黨也是不一樣的。正因?yàn)槲覀凕h從上到下從各個方面對整個社會起著重要的影響作用，因此，搞好黨內(nèi)監(jiān)督的指向，從上到下的監(jiān)督就顯得尤為重要，因?yàn)橐瀼攸h的意圖，首先要管好你的黨員、管好黨組織、管好干部，因此自上而下的監(jiān)督，是必不可少的。
在這個條例中，對自上而下的監(jiān)督，也是有非常明確的規(guī)定。這些規(guī)定，主要體現(xiàn)在第六條中，第六條的第一款的前四項(xiàng)，主要都體現(xiàn)了自上而下的監(jiān)督，大家下來可以看一看。
比如說，第六條第一款第一項(xiàng)就規(guī)定，黨的各級委員會，要領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作，明確同級紀(jì)委和黨委工作部門直屬機(jī)構(gòu)派出機(jī)關(guān)，以及相當(dāng)于這一級別的黨組黨委在黨內(nèi)監(jiān)督方面的任務(wù)和要求。這一條就體現(xiàn)了從上到下，各級黨組織首先職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作。
再比如說，第六條第一款的第二項(xiàng)又規(guī)定，制定貫徹上級黨組織和同級黨的代表大會，關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督工作的決議決定的措施，研究解決黨內(nèi)監(jiān)督工作中的重要問題，這也體現(xiàn)了自上而下的監(jiān)督。因?yàn)橐贫ㄘ瀼厣霞夵h組織對于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督工作的決議決定的措施和落實(shí)。這個也體現(xiàn)了自上而下的監(jiān)督。
又比如第六條第一款第三項(xiàng)，也規(guī)定了對黨委常委委員同級紀(jì)委，黨委工作部門等等，也在進(jìn)行監(jiān)督，這也體現(xiàn)了黨組織對個人，上級對下級的監(jiān)督。
再比如這一條的第一款第四項(xiàng)也規(guī)定，對下一級的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行監(jiān)督，這也是體現(xiàn)了自上而下的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)說，自上而下的監(jiān)督是我們黨的優(yōu)勢，這個跟西方政黨，特別是西方的保守類型的政黨是很不一樣的。像美國的政黨，上面監(jiān)督下面，根本不可能的事。這是自上而下的監(jiān)督，這是第一個指向。
第二個指向，是自下而上的監(jiān)督，這個起草條例過程中，有一個主線，這個主線就是發(fā)展黨內(nèi)民主，這個自下而上的監(jiān)督就是發(fā)展黨內(nèi)民主的一個最具體的體現(xiàn)，那么自下而上的監(jiān)督，在黨內(nèi)監(jiān)督中也是十分重要的。自上而下的監(jiān)督實(shí)質(zhì)是什么呢?它是非常重要的，它實(shí)質(zhì)是什么呢?實(shí)質(zhì)，自下而上的監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對權(quán)力的監(jiān)督。
那么在這個方面，對權(quán)力的監(jiān)督制約方面，在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動上是有深刻教訓(xùn)的。在起草條例的過程中，就汲取了這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。比如說，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，他就始終沒有解決好自下而上的監(jiān)督。
比如說，現(xiàn)在的俄共的久加諾夫，他在總結(jié)蘇共歷史教訓(xùn)12條中的一條就說到，不受監(jiān)督的權(quán)力是社會的瘟疫，就是說，蘇共沒有解決好這個自下而上的監(jiān)督，權(quán)力的監(jiān)督一直都是單向的，就是都是自上而下的監(jiān)督，只有上級監(jiān)督下級，干部監(jiān)督普通黨員，上級永遠(yuǎn)都是監(jiān)督者，下級永遠(yuǎn)都是被監(jiān)督者，總是這么一個單向的監(jiān)督指向。這樣，結(jié)果就使得權(quán)力不受到制約，那么權(quán)力就日益膨脹，這個結(jié)果就使蘇共為此付出了慘重的代價，這個條例就汲取了這方面經(jīng)驗(yàn)，把發(fā)展黨內(nèi)民主，作為制定條例的一條主線，就強(qiáng)調(diào)了自下而上的監(jiān)督。
那么，強(qiáng)調(diào)了自下而上的監(jiān)督這些精神體現(xiàn)在哪些條款里呢?比如說，特別值得注意的是有那么兩個條款。條例第一次明確了下級黨組織監(jiān)督上級黨委紀(jì)委工作的職責(zé)。我剛才說了，第四個第一次就是說，第一次明確了下級組織監(jiān)督上級組織的職責(zé)，就是這是你的職責(zé)，你要監(jiān)督黨委紀(jì)委工作，如果，上級黨委紀(jì)委工作有了問題，跟你有關(guān)的話，你也有職責(zé)，也應(yīng)該受到追究，這是規(guī)定的第一點(diǎn)。
再有，對上級黨組織的工作進(jìn)行監(jiān)督，這個上級黨組織，也包括黨的中央委員會和黨的中央紀(jì)律檢查委員會，因?yàn)檫@個上級黨組織沒有說，特定的就是哪個上級黨組織，因此，完全可以理解為這個上級黨組織就包括黨的中央委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會，這樣就把黨的中央委員會的工作和中央紀(jì)律檢查委員會的工作納入到下級黨組織的監(jiān)督的視野中來，而且這一條款也給下級黨組織監(jiān)督上級黨組織的工作，提供了黨規(guī)黨法上的依據(jù)，這是有依據(jù)的，你可以按照你的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，這是一點(diǎn)。
還有一點(diǎn)值得注意的就是說，在條例中，還明確了中央委員會，這也是第七條第一款第四項(xiàng)規(guī)定黨的中央委員會委員對中央政治局委員、常委監(jiān)督的職責(zé)。就是明確規(guī)定他們，中央委員會中央政治局委員，對中央政治局常委有意見，可以署真實(shí)姓名向中央政治局常委或中央紀(jì)律檢查委員會常務(wù)委員會進(jìn)行反映，這也是明確賦予了下級委員會監(jiān)督上級負(fù)責(zé)人，包括中央政治局委員，中央政治局常委的明確的規(guī)定，這也是第一次，這些規(guī)定，完全體現(xiàn)了自下而上的監(jiān)督，完全體現(xiàn)了發(fā)展黨內(nèi)民主。這是監(jiān)督指向的第二個方面，也就是說要注意在自上而下監(jiān)督的同時，也要注意到自下而上的監(jiān)督。
那么還有另一個方面的指向，在黨內(nèi)監(jiān)督中，就是說在黨內(nèi)監(jiān)督不僅要自上而下監(jiān)督，有自下而上的監(jiān)督，而且，還有平行的監(jiān)督，這也是黨內(nèi)監(jiān)督中的第三個指向。第三個指向，這種平行監(jiān)督，一般是兩種情況，第一種情況是黨組織之間的平行監(jiān)督，比如說，縣委和縣委之間，宣傳部和組織部之間，還有一種是黨委班子中的成員之間，普通黨員之間的監(jiān)督，這些都屬于橫向監(jiān)督。但是，實(shí)際在工作中，考慮到橫向監(jiān)督也并不是那么容易開展的，特別是根據(jù)這些年來，民主生活會的情況，大家注意到，在條例中，在條例第七條第二款，第九條第二款第八條第四款，這些款項(xiàng)中，他規(guī)定的并不是監(jiān)督主體的職責(zé)問題，而是監(jiān)督主體的職責(zé)的保障程序問題。為什么在制定監(jiān)督主體職責(zé)的后面，緊接著要寫上監(jiān)督主體職責(zé)的保障程序呢?就是為了落實(shí)平行監(jiān)督，黨委內(nèi)部班子內(nèi)部成員監(jiān)督，為了落實(shí)他們監(jiān)督的平行監(jiān)督職責(zé)而加以規(guī)定的。
比如說，條例的第七條第二款規(guī)定，對委員署真實(shí)姓名反映意見和建議，有關(guān)部門或人員應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)達(dá)，不得扣押，有關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)及時研究處理，并以適當(dāng)?shù)姆绞酱饛?fù)。這個不是監(jiān)督主體的職責(zé)，而是程序問題，你向上報，上報了，上級組織怎么處理，這是一個程序問題。
第九條第二款的意思是一樣的，只不過這里的監(jiān)督主體是對各級紀(jì)委委員程序進(jìn)行規(guī)定的。
還有就是第八條第四款，第四款規(guī)定是黨的地方和各部門的紀(jì)委，黨組紀(jì)檢組，可以直接向上級紀(jì)委報告，本地區(qū)，本系統(tǒng)，本單位發(fā)生的重大問題。這也是一個程序，就是說，當(dāng)你同級紀(jì)委跟同級黨委發(fā)生分歧的時候，有不同意見的時候，這個平行關(guān)系怎么處理?在這個時候可以直接向你的上級紀(jì)委報告有關(guān)情況。制定這些，這三款，目的是一個，是要落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督主體特別是黨內(nèi)監(jiān)督主體的平行關(guān)系的一些非常重要的規(guī)定。這個是講的是黨內(nèi)監(jiān)督的三個指向。一個是自上而下的監(jiān)督，一個是自下而上的監(jiān)督，還有平行監(jiān)督，有這三種情況的監(jiān)督，有6個主體，有三個指向。
在黨內(nèi)監(jiān)督中，那么在這些主體中、在這些指向中，哪一個主體它負(fù)有最重要的責(zé)任或者是最主要的方面?那么我學(xué)習(xí)理解，我覺得這也就是說，黨內(nèi)監(jiān)督主體的側(cè)重點(diǎn)是什么?通過學(xué)習(xí)條例，大家可以知道，黨內(nèi)監(jiān)督對象的重點(diǎn)，是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，實(shí)際上黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象，是這些。實(shí)際上，黨內(nèi)監(jiān)督的主體的側(cè)重點(diǎn)也是這部分。為什么這樣說呢?
從條例來說，比如條例規(guī)定，可以從兩個方面來理解，就是說條例規(guī)定黨的各級黨委，第一項(xiàng)職責(zé)就是領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)、本單位黨內(nèi)監(jiān)督的工作，要對黨內(nèi)監(jiān)督工作要負(fù)總責(zé)，要承擔(dān)所在單位的黨內(nèi)監(jiān)督的一系列工作，包括監(jiān)督、檢查等等。這是說，從黨的各級黨組織，首先是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這是第一點(diǎn)。
第二點(diǎn)從黨委跟紀(jì)委的關(guān)系，條例重申了紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制就是所謂的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即紀(jì)委在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，而且還在上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在同級紀(jì)委跟同級黨委是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此從這個意義上說，在這些監(jiān)督主體中，黨的各級委員會是這些監(jiān)督主體中跟監(jiān)督指向中最主要的側(cè)重點(diǎn)，明確這點(diǎn)也很重要，就是要求各級黨組織、黨委首先要明確自己是監(jiān)督主體中的主要部分，因此就一定要把監(jiān)督工作抓緊抓好。第一個大問題，也就是監(jiān)督主體的職責(zé)問題。也是條例的第二章，監(jiān)督的職責(zé)。講完了。
二、監(jiān)督制度
下面講第二個大問題，也就是條例的第三章，監(jiān)督制度。關(guān)于條例的第二章是監(jiān)督制度，在這一章里，一共制定了10項(xiàng)制度，至于這10項(xiàng)制度，具體有哪些內(nèi)容，大家可以去看，在這里，我想從宏觀上，從三個方面，講一講這10項(xiàng)制度。那么這三個方面，就是說，第一個方面，就是想講一講設(shè)定這些制度，有什么意義。也就是說，設(shè)定這些制度，想要解決什么問題，就是為什么要設(shè)定這10項(xiàng)制度。第二個是關(guān)于這10項(xiàng)制度的基本情況，也就是想要解決一個什么呢?到底，這10項(xiàng)制度是什么，是什么意思，第三個方面是想講一講10項(xiàng)制度之間，以及每個單項(xiàng)制度它的內(nèi)在關(guān)系是什么，也就是要解決如何貫徹執(zhí)行這10項(xiàng)制度的問題，就講這么三個問題。
(一)設(shè)定監(jiān)督制度的意義
第一個問題是講一講設(shè)定監(jiān)督制度的意義。有效地開展黨內(nèi)監(jiān)督離不開相應(yīng)的制度和機(jī)制。因此在條例的起草過程中，始終把完善制度與健全機(jī)制作為一項(xiàng)基本原則貫穿了條例的始終，在這個條例的起草過程中一共有5項(xiàng)原則，其中一項(xiàng)原則就是提出要完善機(jī)制、完善制度、健全機(jī)制。那么條例本身，包括這10項(xiàng)制度就是體現(xiàn)了這么一種精神。
大家知道，進(jìn)入新的歷史時期以后，我們黨汲取了以前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在黨的建設(shè)問題上特別注意黨的制度建設(shè)，特別是鄧小平同志在1980年8•18講話中，強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的極端重要性，說它是根本性，全局性、穩(wěn)定性、長期性等等。這正是根據(jù)我們黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，同樣也看到黨內(nèi)監(jiān)督要有效、有序地開展，也要制定相應(yīng)的制度。
制定這些制度就是保證穩(wěn)定性，不因*的意志和關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，這樣這個情況就是說，《條例》把制度作為一個主體內(nèi)容、監(jiān)督制度加以規(guī)范，條例一共47條，絕大多數(shù)的條款都用在了制度上，以制度內(nèi)容、為主要骨架來設(shè)定了這個條例，一共是10項(xiàng)制度。那么具體地說，設(shè)立這些制度有什么具體的作用呢?根據(jù)我的學(xué)習(xí)體會和吸取經(jīng)驗(yàn)，黨的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我的體會是以下四個方面。它有作用。就是完善制度健全機(jī)制。
第一點(diǎn)，只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠使黨內(nèi)監(jiān)督自行運(yùn)作，而不是只靠上面的推動，這就保證了監(jiān)督活動具有內(nèi)在的生機(jī)與活力。這是意義和作用的第一點(diǎn)。就是說，只有完善制度、健全機(jī)制，才能保證使黨內(nèi)監(jiān)督自行運(yùn)作，而不是只靠上面的推動，這樣就保證了黨內(nèi)監(jiān)督活動具有內(nèi)在的生機(jī)與活力。
這是什么意思呢?就是在過去很長一段時間里，在我們黨的歷史上，在黨內(nèi)監(jiān)督問題上，他是缺乏活力的，這表現(xiàn)在哪兒呢?就是說在不少的情況下、不少的時候、不少的地方、不少的單位問題出現(xiàn)很多了、成堆了，這時候想起監(jiān)督來了，這時候上級發(fā)話了，說要進(jìn)行監(jiān)督了，這時候下級黨組織才行動起來、才找問題、才進(jìn)行處理，等問題堆積如山了才進(jìn)行處理，上級不發(fā)話了又停了。就是說，以前的監(jiān)督老是處于什么時候上面來推一推，下面才動一動，他不是通過內(nèi)在的制度的有機(jī)的自發(fā)地來進(jìn)行這些監(jiān)督制約。比如說，后面講10項(xiàng)制度規(guī)范好了，你按照10項(xiàng)制度，自動地主動地進(jìn)行監(jiān)督制約，而到開民主生活會了，咱們就開民主生活會，該通報了通報，該怎么的，原來沒有這一制度的時候，他就是缺乏活力，不知道怎么辦，上面發(fā)話了，下面就動一動，上面不發(fā)話了，下面就不動，完全是被動地消極地應(yīng)付，特別是你像，特別是咱們黨老是利用上面的力量來推動一下，包括我們黨也是這樣。89風(fēng)波之后，鄧小平在談話中說，我們這個黨，該抓一抓了，這時候就抓一抓，鄧小平同志不說，有些地方就不抓，這個監(jiān)督完全是被動的。所以說，他第一個，重要的作用，就是我剛才說的完善了制度，健全了機(jī)制，就能夠使黨內(nèi)監(jiān)督開展是自行地運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是只靠外力來推動一下，這是第一個作用。
第二個作用，完善制度，健全機(jī)制第二個作用，也就是只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠使黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)常地穩(wěn)定地而不是偶然的或事后的才發(fā)生作用，這就保證了黨內(nèi)監(jiān)督活動的經(jīng)常性和連續(xù)性。這是作用的第二點(diǎn)，只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠使黨內(nèi)監(jiān)督，經(jīng)常地穩(wěn)定地而不是偶然的或事后的才發(fā)生作用，這就保證了黨內(nèi)監(jiān)督活動的經(jīng)常性和連續(xù)性。
為什么這樣說呢?黨內(nèi)監(jiān)督有效沒效，不是在于你偶爾地用一下，而是在于持續(xù)地進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。在這個問題上，我們過去的主要存在的主要問題，主要是突擊式的、運(yùn)動式的進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督，這個特別是集中表現(xiàn)為開展各種各樣的運(yùn)動，從建國初期的整黨、三反五反、反右傾、一直到文化大革命，而且文化大革命這個大的運(yùn)動里面又包含了若干個小運(yùn)動，都是通過這種運(yùn)動的方式和突擊的方式來進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。實(shí)踐證明，這種運(yùn)動式的突擊式的黨內(nèi)監(jiān)督的方式收效甚微，而且還有很大的副作用，監(jiān)督一來了，有些不該監(jiān)督的也監(jiān)督了，擴(kuò)大了打擊面。
正是因?yàn)榧橙∵@些教訓(xùn)，才要制定相應(yīng)的制度，完善機(jī)制，把這個監(jiān)督工作讓它正�；_展，而不是像以前那樣突擊搞運(yùn)動，想起來就大規(guī)模地搞一下。這是意義的和作用的第二點(diǎn)。
第三點(diǎn)，只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠覆蓋黨內(nèi)監(jiān)督的各個方面和各個環(huán)節(jié)，這就保證了黨內(nèi)監(jiān)督成為一種全方位，全過程的監(jiān)督。這個意義的第三個方面，也就是只有完善制度，健全機(jī)制，才能覆蓋黨內(nèi)監(jiān)督的各個方面和各個環(huán)節(jié)，這就保證了黨內(nèi)監(jiān)督成為一種全方位、全過程的監(jiān)督。
所謂全方位的監(jiān)督，就是說，要監(jiān)督到黨內(nèi)工作的各個方面，在這個方面，我們存在著許多問題，其中比較突出的問題，是存在兩個。一個，是監(jiān)督的對象和內(nèi)容，不全面。這是一個對象和內(nèi)容不全面，第二個是監(jiān)督的對象和監(jiān)督的內(nèi)容重點(diǎn)不突出，針對這兩個問題，應(yīng)該說，條例都已經(jīng)明確地規(guī)定了，監(jiān)督的對象是什么監(jiān)督的重要內(nèi)容是什么，這兩個都解決了。實(shí)際上也是針對以前存在的問題，來制定的。
再一個就是監(jiān)督的過程，監(jiān)督的過程，應(yīng)該是一個全過程，按照時間來說，有事前監(jiān)督、有事中監(jiān)督、有事后監(jiān)督，我們這10項(xiàng)制度的制定，也是考慮到了監(jiān)督的全過程。從決策開始，一直到罷免，他是反映的一個黨內(nèi)監(jiān)督的全過程，體現(xiàn)了我們對黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律性的認(rèn)識，這個也體現(xiàn)了，我們也把它寫進(jìn)了條例，所以就是說，只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠使黨內(nèi)監(jiān)督可以覆蓋它的全方面、各個方面，全方位，也可以覆蓋它的全過程，事前事中，事后全都覆蓋，而要保證全方位和全過程，就要通過有效的科學(xué)的制度的規(guī)范，才能夠保障這種全方位全過程的監(jiān)督得以落實(shí)，這是意義的第三點(diǎn)。
第四點(diǎn)，只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠使黨內(nèi)監(jiān)督工作規(guī)范化、程序化，這就保證了黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)性和有效性。第四方面就是只有完善制度、健全機(jī)制，才能夠使黨內(nèi)監(jiān)督工作規(guī)范化、程序化，從而形成一種科學(xué)有效的監(jiān)督，也就是有效性。
這個問題也是非常重要的，以往我們搞監(jiān)督，一個很大的問題就是缺少一些程序性的規(guī)定，實(shí)體性東西很多，比如說多少個不準(zhǔn)，規(guī)定得非常詳細(xì)，也就是有些時候說的多少個文件，也管不住一張嘴，就是說不準(zhǔn)這個，不準(zhǔn)那個，如果他違反了這一條怎么處置他，這個規(guī)定相對來說就比較薄弱，這樣，條例考慮到這些因素，就設(shè)置了監(jiān)督保障，這也是一種制度性的約束，而且在處理監(jiān)督的過程中，我們黨也制定了許多程序性的法規(guī)，包括怎么立案、怎么偵查都有一系列規(guī)定，總而言之就是說，你要使我們黨內(nèi)監(jiān)督有序進(jìn)行，就要建立健全一些相應(yīng)制度，特別是考慮到程序性的制度。制度本身有實(shí)體性的、有程序性的，也有保障性的這些后面都要說到。總而言之在制定條例的過程中，有一個非常重要的原則，這就是完善制度、健全機(jī)制，根據(jù)這個指導(dǎo)思想，條例的制定過程中，把制度的設(shè)定作為主體內(nèi)容寫進(jìn)了條例，特別是制定了這10項(xiàng)制度，這個是第二個大問題第一點(diǎn)。就是設(shè)定監(jiān)督制度的意義，共講了四個方面，就是從總結(jié)黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
(二)十項(xiàng)制度的基本情況
下面講講第二點(diǎn)，第二個大問題第二點(diǎn)，10項(xiàng)制度的基本情況。這10項(xiàng)制度，不可能是很詳細(xì)的一一給大家講，那么這10項(xiàng)制度，具體情況怎么看呢?根據(jù)中紀(jì)委副書記夏贊忠同志，也就是黨內(nèi)監(jiān)督條例起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長，在答新華社記者問的時候，他在談到黨內(nèi)監(jiān)督制度的時候，根據(jù)他的精神，我覺得這10項(xiàng)制度大體可以分為三種情況。
第一種情況，就是說根據(jù)黨的建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，《條例》重申并完善了一些已有的制度，這是第一種情況。就是根據(jù)黨的建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，重申并完善了一些已有的制度，那么，根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，重申和完善了哪些已有的行之有效的制度呢?主要是四項(xiàng)制度，這就是集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度，重要情況通報和報告制度，信訪制度，還有新時期形成的民主生活會制度。為什么說是重申了呢?這些制度在制定條例以前，就已經(jīng)被我們黨確立為黨的制度，這次把它作為黨內(nèi)監(jiān)督寫進(jìn)了條例，為什么說是已有的制度呢?
比如說，集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的這個制度早在1927年黨的五大就已經(jīng)明確提出了，實(shí)行集體的指導(dǎo)，當(dāng)時說是集體指導(dǎo)，但是對于集體領(lǐng)導(dǎo)這個制度的完整的科學(xué)的規(guī)范和界定，是1948年毛澤東在關(guān)于健全黨委制的決定中首次做了完整的闡述，對于這個集體領(lǐng)導(dǎo)個人分工二者不可偏廢，做了非常完整的闡述。那個就標(biāo)志著我們黨集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工制度的確立。
那么，作為情況通報和報告制度，這個在我們黨的歷史上，也已經(jīng)有了。1948年1月，毛澤東代表中央起草了關(guān)于建立報告制度的黨內(nèi)指示，以這個為標(biāo)志，也表明報告制度確立了。
再比如，關(guān)于信訪制度，信訪制度，實(shí)際上在民主革命時期就已經(jīng)有了。建國以后，作為一種制度的形成，一般來說認(rèn)為是1951年前后我國就成立的信訪制度。
至于民主生活會制度，應(yīng)該說是改革開放以來的一個新的制度，但是在條例起草之前，我們黨已經(jīng)明確規(guī)定這是一項(xiàng)黨內(nèi)的重要制度，黨內(nèi)政治生活中的一項(xiàng)制度，這個90年代以后，到二零零幾年，我們黨連續(xù)發(fā)了三個關(guān)于開好民主生活會的有關(guān)的文件，但是在1981年8月，中央就下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步健全縣以上領(lǐng)導(dǎo)干部生活會制度的通知，也就是說在80年代初我們黨就確立了民主生活會制度。
但是，我們重申了這些制度，并不是簡單地照搬過來，而是加以完善。完善，比如說，完善哪些方面?比如說，關(guān)于生活會制度，這個條例，就是在總結(jié)各地開好民主生活會的經(jīng)驗(yàn)和從黨內(nèi)監(jiān)督的角度出發(fā)，規(guī)定了什么呢?規(guī)定了黨員有權(quán)了解本人所提意見和建議處理的結(jié)論，這個就是說防止什么呢?黨員提了意見進(jìn)行監(jiān)督了，至于怎么處理，沒有下文了，為了使這個監(jiān)督落到實(shí)處，做了規(guī)定，這個就是對民主生活會這個制度的某種意義上的一種完善。
你再比如說，重要情況的通報和報告制度，條例也不是簡單地重復(fù)以往的制度，而是在以往制度的情況下加以完善，以前的那個制度，它的側(cè)重點(diǎn)主要是由上面向下面做指示，下面向上面請示和報告工作，這次在黨內(nèi)監(jiān)督條例中，注意到上面對下面的通報，這個通報是體現(xiàn)了民主，要求把黨內(nèi)的重要情況向下通報，而且規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部的重大事項(xiàng)要報告。這個方面就說明什么呢?不僅注意到了，從上往下做指示，而且注意到上面要向下面通報情況，這些是體現(xiàn)了民主，體現(xiàn)了上下雙方的互動，互相監(jiān)督，這些都是對以往的這些制度的完善。這是第一種情況。第一種情況就是說，根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，重申并完善了一些已經(jīng)有關(guān)的制度，這些已有的制度，主要是指這四項(xiàng)制度。
那么，第二種情況是什么呢?第二種情況是根據(jù)新時期黨的建設(shè)的新經(jīng)驗(yàn)，確立并規(guī)范了一些新的制度。那么根據(jù)新時期的新經(jīng)驗(yàn)，確立了哪些新制度呢?條例規(guī)定是這樣四個制度。
第一個制度是什么呢?述職述廉、談話誡勉、巡視、輿論監(jiān)督這四項(xiàng)制度。述職述廉、談話誡勉、巡視實(shí)際上是在條例制定以前，已經(jīng)在中央巡視在中央已經(jīng)開展了，在地方述職述廉、進(jìn)行談話，許多黨組織也是這么做的。在起草過程中，征求了，進(jìn)行了調(diào)研，認(rèn)為這些制度，對于監(jiān)督來說是有效的，是切實(shí)可行的。因此條例就吸取了這些黨內(nèi)監(jiān)督的新型經(jīng)驗(yàn)，把這些成果吸收到條例中來，把這些經(jīng)驗(yàn)上升為黨內(nèi)監(jiān)督的制度層面，在條例中加以規(guī)范，這些對以前的進(jìn)行了完善。
比如說述職述廉，那么向誰述職，述職的主體是誰，向誰述職?述職述廉述幾次?在什么范圍?都做了非常詳細(xì)的規(guī)定。
對于談話誡勉，那么誡勉事由是什么?期限等等事項(xiàng)，誡勉談話的方法都做了詳細(xì)的規(guī)定，這就是完善了，但在實(shí)際過程中，各地已經(jīng)開展了誡勉談話。
再比如巡視，對于巡視的任務(wù)、巡視的主體，巡視的主體是誰都做了明確的規(guī)定，巡視的主體是中央跟省一級黨組織才能夠設(shè)立巡視組，那么顯然，作為地方黨組織就不能設(shè)立巡視組，就不能開展巡視工作，只有中央跟省一級黨組織可以進(jìn)行。那么巡視任務(wù)，條例也做了原則性的規(guī)定，而且還對巡視的方法也做了具體的規(guī)定，可以查閱有關(guān)文件，談話，而且不處理具體的問題等等，這些都是做了規(guī)范。
監(jiān)督也是一樣，輿論監(jiān)督，實(shí)際上一直都有輿論監(jiān)督，這是這次條例不是泛泛地談輿論監(jiān)督，而是把輿論監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)制度規(guī)范下來，要求黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部支持監(jiān)督、要虛心接受監(jiān)督，然后再改進(jìn)工作，這是要求把監(jiān)督作為一項(xiàng)制度，要求黨組織和干部要嚴(yán)格地遵照執(zhí)行。同時也對黨的媒體做了規(guī)范，就是說要在堅(jiān)持黨性原則的前提下，要注重監(jiān)督的效果等等，要注重輿論導(dǎo)向等等也都做了規(guī)范，總而言之是這四項(xiàng)制度的確立，是根據(jù)改革開放以來的新興經(jīng)驗(yàn)確立的，這是第二種情況。
第三種情況，10項(xiàng)制度的第三種情況就是說從我們黨的建設(shè)來說，既沒有歷史經(jīng)驗(yàn)，也沒有現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。但是，又是必須得確立了制度，這就是借鑒了人大的做法，設(shè)定了一些探索性的制度，這是第三個方面，就是既沒有歷史經(jīng)驗(yàn)，也沒有現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，而是借鑒人大的做法，設(shè)定的一些探索性的制度。
這個制度，主要是兩項(xiàng)，一項(xiàng)是詢問和質(zhì)詢制度，一個是罷免或撤換要求及處理。這兩個制度是監(jiān)督含義最明確的制度，是黨內(nèi)監(jiān)督不可或缺的制度，但是這兩個制度我們又缺乏經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)樵邳h內(nèi)從來就沒有開展過詢問和質(zhì)詢，罷免雖然黨章有規(guī)定，但是，從來就沒啟動過，就沒有程序性的規(guī)定，這一次條例進(jìn)行了大膽的探索借鑒了人大的有關(guān)做法。
那么這個詢問和質(zhì)詢這個設(shè)定，它的依據(jù)是十六大政治報告，十六大政治報告明確說，要健全質(zhì)詢制度，那么根據(jù)這個精神，條例把詢問和質(zhì)詢作為黨內(nèi)一項(xiàng)重要的制度寫進(jìn)了條例。
那么怎么理解詢問呢?應(yīng)該說詢問的制度，黨內(nèi)以前從來沒搞過，這是一個全新的制度，大家應(yīng)該明確，這個詢問的制度雖然我們借鑒了人大的做法，但是，條例中所規(guī)定的詢問和質(zhì)詢與人大規(guī)定的詢問和質(zhì)詢是有區(qū)別的。這些區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
第一點(diǎn)，是時間上是有區(qū)別的。時間有區(qū)別什么呢?作為人大的質(zhì)詢，它必須是在人大的會議期間才能質(zhì)詢，而我們這個條例規(guī)定，是會上都可以進(jìn)行質(zhì)詢。
第二點(diǎn)是人數(shù)上有區(qū)別，人大的質(zhì)詢是必須有全國人大的30個代表，或30個常委提出質(zhì)詢，才能夠質(zhì)詢。而我們黨內(nèi)質(zhì)詢，只要有一個人，就可以提出質(zhì)詢，這是在人數(shù)上有區(qū)別的。
還有一個是什么呢?就是形式上不同，人大的質(zhì)詢必須以質(zhì)詢案的形勢，來提交人大，進(jìn)行受理，才能夠質(zhì)詢，而我們黨內(nèi)質(zhì)詢，不必以質(zhì)詢案的形勢，書面口頭都可以，這是形勢。
再一個條件不同，人大的質(zhì)詢，就是說，你隨意就可以質(zhì)詢了，但黨內(nèi)規(guī)定的質(zhì)詢，必須以對詢問的問題不滿意為前提，才能夠質(zhì)詢。就是說，雖然我們借鑒了人大的做法，但是和人大的質(zhì)詢是有區(qū)別的，這是大家應(yīng)該掌握的。
第二點(diǎn)就是要理解到，質(zhì)詢主體和客體，鑒于到這是一個全新的制度，因此質(zhì)詢的主體是什么呢?是地方各級委員會的委員、紀(jì)委委員，這個是黨內(nèi)質(zhì)詢的主體，也就是說中央一級和基層的委員，不是質(zhì)詢的主體。
質(zhì)詢的客體是地方各級委員會的委員、紀(jì)委委員會的委員對全會形成的決議決定的執(zhí)行情況進(jìn)行質(zhì)詢。也不能說什么你都執(zhí)行，只能對這兩個，全會的決議，決定的執(zhí)行情況進(jìn)行質(zhì)詢、詢問，不能隨便地進(jìn)行質(zhì)詢和詢問。這是大家應(yīng)該注意的。
再有一個注意到，這個質(zhì)詢的處理，要求有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地加以解決，至于怎么解決，因?yàn)檫@是一個全新制度，它要探索，因此，條例只是原則性地規(guī)定。之所以質(zhì)詢沒有經(jīng)驗(yàn)，因此，條例規(guī)定在質(zhì)詢問題上，如果無理取鬧，如果刁難的要進(jìn)行批評教育，嚴(yán)重的還要追究責(zé)任，這是質(zhì)詢制度。
再有一個就是撤換，這也是個全新制度，黨章已經(jīng)明確規(guī)定，黨員有權(quán)罷免不稱職的干部，但是從來就沒有啟動過。這次條例把它寫進(jìn)了條例做了原則性的規(guī)定，大家注意，這里的罷免或撤換也不是本來意義上的哪種罷免和撤換，這里罷免或撤換的提起的主體也是地方黨委委員、紀(jì)委委員，提出的罷免的對象和撤換對象也是這些委員所在的委員會的委員和常委，就是說主體和客體都是這些。那么，至于罷免受理是由上級黨組織來進(jìn)行處理，上級黨組織是罷免是撤換那是完全由上級黨組織進(jìn)行處理，因此大家有明確這只是一個要求上級處理，而不是直接地進(jìn)行罷免，不是說你想罷免了，開起會提一些理由就罷免，是交由上級受理，由上級根據(jù)情況處理。鑒于這個政策性很強(qiáng)，因此條例規(guī)定，一定要嚴(yán)肅慎重地對待這個問題，如果不嚴(yán)肅慎重，那么根據(jù)情況，或者批評教育，或者進(jìn)行追究責(zé)任，這是大家要明確的�？傊@10個制度三個情況。
(三)十項(xiàng)制度之間的內(nèi)在聯(lián)系
下面講講第三個問題，就是說關(guān)于這10項(xiàng)制度的內(nèi)在聯(lián)系。關(guān)于這10項(xiàng)制度，為什么要設(shè)定這10項(xiàng)制度，為什么不設(shè)定其他的制度?這個10項(xiàng)制度是經(jīng)過考慮的。那么這10項(xiàng)制度的內(nèi)外聯(lián)系，我想從兩個方面講一下。第一個就是講一下這10項(xiàng)制度之間的內(nèi)在聯(lián)系，第二個方面就是想講講這個10項(xiàng)制度中的每一項(xiàng)制度，它的內(nèi)在聯(lián)系是什么，明確了這些關(guān)系，目的解決一個什么問題呢?是解決如何落實(shí)貫徹黨內(nèi)監(jiān)督的制度，如何在黨內(nèi)監(jiān)督中，開展中，來執(zhí)行這些制度。先講第一個問題。
第一個問題，就是說，這10項(xiàng)制度的內(nèi)在聯(lián)系。這10項(xiàng)制度的內(nèi)在聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)說，在制定這10項(xiàng)制度的時候，考慮到這10項(xiàng)制度，必須得覆蓋到黨內(nèi)監(jiān)督的全方面，也要覆蓋到黨內(nèi)監(jiān)督的全過程，那么各個方面如果這是全方面的話，實(shí)際上概括地說無非就是兩個方面，一個是對決策進(jìn)行監(jiān)督，一個是對決策執(zhí)行情況的監(jiān)督，那么，10項(xiàng)制度就考慮到這兩個方面，就覆蓋到這兩個方面。
還有一個就是說，全過程，就是說，這10項(xiàng)制度，一定要覆蓋到黨內(nèi)監(jiān)督開展的整個過程，也就是事前事后事中都要體現(xiàn)到，因此這10項(xiàng)制就是考慮到這個全方位和全過程，設(shè)定的這些制度。那么具體地說，這10項(xiàng)制度內(nèi)在聯(lián)系是怎么樣一種情況呢?首先咱們可以從5個步驟來看。
第一個步驟就是說，首先我們要進(jìn)行黨內(nèi)決策，它的邏輯起點(diǎn)是在哪兒呢?都說黨內(nèi)監(jiān)督，從何做起?從哪兒開始?那么黨內(nèi)監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是從黨內(nèi)決策開始，黨內(nèi)決策開始，首先，就要對黨內(nèi)的決策進(jìn)行監(jiān)督，那么對黨內(nèi)決策的監(jiān)督，就是要保證黨內(nèi)決策的科學(xué)化民主化，那么怎么保證黨內(nèi)決策的科學(xué)化民主化?最主要的制度就是一條，就是進(jìn)行堅(jiān)持我們黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，也就是條例規(guī)定的第三章監(jiān)督制度中的第一項(xiàng)制度，集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)，這就設(shè)定的制度的目的，就是要保證我們的決策的科學(xué)化民主化，針對以往的存在的問題，個人說了算，家長制一言堂，分工以后，又不按著辦等等，這樣，首先解決決策問題，制定了這個制度，集體領(lǐng)導(dǎo)、個人分工負(fù)責(zé)，解決一個決策的民主化科學(xué)化。
那么解決了第一步問題，接下來就是第二步問題，第二步問題是解決一個什么問題呢?在監(jiān)督過程中解決一個知情權(quán)的問題，就是說你決策完了，決策的內(nèi)容是什么?決策的過程是怎么樣的?這個執(zhí)行的結(jié)果怎么樣?你一定要公開，這個公開很重要，如果你暗箱操作，重大決策密不示人，廣大的下級組織和黨員不了解決策的內(nèi)容，就根本無法進(jìn)行監(jiān)督。于是就設(shè)定了第二個制度，就是重要情況通報和報告制度，這個制度就解決了黨內(nèi)的黨員和下級組織的知情權(quán)問題，你只有知道情況、了解情況，你才能夠進(jìn)行監(jiān)督，這是第二個步驟。
第三個步驟就是解決對執(zhí)行情況的監(jiān)督，你也了解情況了，決策也決策完了，經(jīng)過通報和報告，你也了解情況了，那么執(zhí)行的過程中，到底執(zhí)行得怎么樣?就要解決第三個方面的問題，也就是第三個步驟，解決執(zhí)行情況的監(jiān)督，對執(zhí)行情況監(jiān)督。也就是說，決策效果怎么樣，執(zhí)行的結(jié)果又怎么樣，通過什么制度來落實(shí)呢?對這些問題的監(jiān)督呢?對執(zhí)行情況監(jiān)督?這時候條例考慮到，設(shè)定了這樣幾個制度，就是述職述廉、民主生活會制度。
述職述廉，就是要求你把決策的執(zhí)行情況中，存在的問題，包括成效，存在的問題以及措施等等，你要在一定范圍內(nèi)，甚至根據(jù)規(guī)定，向全黨進(jìn)行說明、進(jìn)行報告、進(jìn)行解釋，這也是一個執(zhí)行權(quán)問題，你到底是怎么進(jìn)行決策的這是進(jìn)行述職述廉來解決這個問題。
同時也要開展民主生活會，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部來解決這個問題，究竟你的決策執(zhí)行情況如何，根據(jù)群眾反映，包括下面征求意見，你要在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部，在一定范圍內(nèi)你要說明一下，就是你決策執(zhí)行結(jié)果怎么樣、存在什么問題、今后有什么整改措施，這是結(jié)果對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。其中，述職述廉是主要解決自下而上監(jiān)督，民主生活會，是解決領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部之間的相互的平行監(jiān)督。
那么你了解了解決執(zhí)行情況的監(jiān)督，接下來又有問題了，就是說，他述職述廉，民主生活會，他說的那些情況是不是屬實(shí)?是不是他說的那些情況?對這些情況怎么監(jiān)督?于是又設(shè)定了下面那些監(jiān)督，就是發(fā)現(xiàn)了不屬實(shí)，發(fā)現(xiàn)了問題怎么辦?發(fā)現(xiàn)了問題，又要規(guī)定一些制度來解決這些問題。那么條例又設(shè)定了這些制度，就是說可以通過輿論監(jiān)督的制度、信訪處理制度、巡視制度來解決這些問題，就是說在執(zhí)行過程中，你有沒有依據(jù)依法，你是違紀(jì)違法了沒有，你甚至搞腐敗了沒有，這樣，對這些問題怎么辦?
述職述廉你又不說，民主生活會你不說，這樣就通過這些制度來解決這些問題，就是你不說，好，那我就通過新聞媒體，通過輿論，我曝你的光，我來監(jiān)督你。這是一個。通過信訪處理，我就通過向有關(guān)部門寫信，反映你的問題，來解決這些問題。再有一方面就是通過巡視，由中央和省一級的黨組織派巡視組，自上而下監(jiān)督制約你，來解決你，看你有沒有違法違紀(jì)的問題。來進(jìn)行解決這部分的問題，這是第四個方面第四個步驟。
那么第五個方面，發(fā)現(xiàn)了這些問題，怎么處理這些問題，發(fā)現(xiàn)了問題，知道他違紀(jì)違法，或者有苗頭性的傾向，怎么處理?為了這些東西，為了解決這些問題，又設(shè)定了一些制度，這主要就是三個制度，三個制度什么呢?就是設(shè)定了談話和誡勉制度，詢問和質(zhì)詢制度，罷免及撤換要求及處理。就是說在我們巡視也好各個方面發(fā)現(xiàn)了問題，這樣，確實(shí)屬實(shí)，黨組織，根據(jù)你的情況的輕重，比如說，是一些苗頭性問題，怎么解決，就找你談話給你提個醒，有些問題實(shí)在不清楚情況就向你進(jìn)行詢問，詢問再不清楚，就質(zhì)詢你。對有些違紀(jì)違法了，甚至搞腐敗了，那就罷免你，撤換你�；旧希@10項(xiàng)制度，應(yīng)該說，包含了黨內(nèi)監(jiān)督的各個方面，也包括了黨內(nèi)監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，也就是全過程。這10項(xiàng)制度，也就是這么一個內(nèi)在的聯(lián)系。體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)律性，就是說這10個制度不是隨意地擱在上面它是有一個內(nèi)在的聯(lián)系的，這是10項(xiàng)制度里內(nèi)在聯(lián)系的第一點(diǎn)。
下面講10項(xiàng)制度里的第二點(diǎn)，這第二點(diǎn)也就是說，10項(xiàng)制度里的每一項(xiàng)，每一個單項(xiàng)制度，它內(nèi)在有什么聯(lián)系。這10項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)說，它每一個制度內(nèi)在也有一定的聯(lián)系。這10項(xiàng)制度里一般地來說，都在3條左右。那么，這一些條款之間它內(nèi)在有什么聯(lián)系呢?實(shí)際上這些制度，它的內(nèi)在聯(lián)系可以說是有三個方面，一個方面是什么呢?是實(shí)體性的規(guī)定，第二個方面是程序性的規(guī)定，第三個方面是保障性的規(guī)定。
實(shí)際上，任何一個制度，如果是健全的科學(xué)的，它都應(yīng)該包括這三個方面的內(nèi)容，也就是說，它有實(shí)體性的規(guī)定，有程序性的規(guī)定，也有保障性的規(guī)定。為了說明這個問題，我可以舉一個例子，就是舉監(jiān)督制度里的第一項(xiàng)制度，集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)這個制度。這個制度，一共設(shè)立了三條八款，這三條就是12條、13條、14條，實(shí)際上，12條就是實(shí)體性的規(guī)定，13條就是程序性的規(guī)定，14條就是保障性的規(guī)定，大家下來學(xué)習(xí)可以看一看，是不是我說的這樣。
比如說，第一，實(shí)體性的規(guī)定，那么條例12條規(guī)定，黨的各級委員會，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦，任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個別醞釀，會議決定的原則，由黨的委員會，集體討論決定。黨的委員會，要根據(jù)集體的決定和分工，等等。這個就是實(shí)體性的規(guī)定就是說，最基本的標(biāo)準(zhǔn)，集體領(lǐng)導(dǎo)這個制度的含義是什么，最基本的標(biāo)準(zhǔn)是什么，就是這條。這是實(shí)體性的規(guī)定。
那么接下來就是第13條，第13條就是程序性的規(guī)定，程序性的規(guī)定就是說，有了這樣最基本的標(biāo)準(zhǔn)知道什么是了，怎么落實(shí)這個實(shí)體性的規(guī)定，它有一個步驟性的東西規(guī)定，這就是程序性的規(guī)定。程序性的規(guī)定，根據(jù)這個條例的第13條，這第13條，實(shí)際上就是對12條實(shí)體性規(guī)定的一個補(bǔ)充，就是說，你怎么貫徹它進(jìn)行一個程序性的規(guī)定，這一條例有4款，這4款，實(shí)際上就是這個程序性里的四層含義，大家下來可以看看，這4款，第一款是什么呢?是要制定意識規(guī)則，就是說你要集體領(lǐng)導(dǎo)，首先你要有意識規(guī)則，這個意識規(guī)則，你要制定意識規(guī)則，然后，我們集體領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，按照這個意識規(guī)則進(jìn)行辦事，這是新時期以來，我們黨非常重視的問題，包括鄧小平，包括十四屆四中全會以后，甚至在十三大都明確提出要制定意識規(guī)則。
第二項(xiàng)程序就是什么呢?重要事項(xiàng)上會，就是說，你不要雞毛蒜皮的小事也要上會討論，而是按照意識規(guī)則，應(yīng)該上會的進(jìn)行上會討論，而且這個會議是法定的會議，不是碰頭會，書記辦公會，而是委員會的全體會議和常委會，黨的委員會的常務(wù)委員會會議。這些法定會議，才能夠進(jìn)行決策。
第三個就是要進(jìn)行會議討論，這里還規(guī)定要充分發(fā)表意見，而且要保護(hù)少數(shù)人的意見，而且要進(jìn)行記錄，這些都是必不可少的程序，真要進(jìn)行集體領(lǐng)導(dǎo)，必須遵循這些程序。
第四款就是規(guī)定要進(jìn)行表決，重大事項(xiàng)一定要表決，這也是必經(jīng)的程序，如果你不進(jìn)行表決，那么你就違反了條例所規(guī)定的集體領(lǐng)導(dǎo)，個人分工負(fù)責(zé)的制度規(guī)定。這么說，有了實(shí)體性的規(guī)定，又有了程序性的規(guī)定，那么，你不按照實(shí)體性辦事，你不按程序性走，怎么辦?那就要處理你，這就要啟動保障程序，第14條就規(guī)定了保障的程序。
那么根據(jù)我們黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)問題上，無非是兩種傾向，一種傾向是什么呢?個人說了算，專制，少數(shù)人說了算，不經(jīng)集體討論重大事項(xiàng)，個人拍板，少數(shù)人說了算。還有一種情況是集體決策之后，不按照集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)的去做，而是找種種理由，種種借口，我行我素，搞上有政策，下有對策，各自為政等等，根據(jù)我們黨的建設(shè)里的存在的這兩種傾向，條例在保障性的措施里也是針對這兩種情況分別做了規(guī)定。
一方面是要追究，第一種傾向追究不經(jīng)過集體討論，而決定重要事項(xiàng)者的責(zé)任，這就是條例第14條第1款的規(guī)定，就是說，對這種情況，要追究責(zé)任。
那么同樣對第二種傾向，就是集體討論了，不按照分工負(fù)責(zé)去做，對于這一條也做了規(guī)定，這就是第14條第2款是對這個方面的傾向做了規(guī)定，這個大家下來可以看一看，總而言之，就是實(shí)際上，每一項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)每項(xiàng)制度，的基本的立法思路都是由這么三個部分組成，盡管有的是兩條，但是，它的立法思路是這樣的，就是說，有實(shí)體性的規(guī)定，這個制度到底是什么，還有程序性的規(guī)定，怎么落實(shí)這種制度。這是程序性的規(guī)定。那么，不按照這些程序辦，不遵守這個制度怎么辦?還有保障性的制度來進(jìn)行規(guī)范來進(jìn)行處理。就是說每一項(xiàng)制度，它的內(nèi)在聯(lián)系是由這么三個部分組成的，實(shí)體性，程序性，保障性。
三、監(jiān)督保障
下面講第三個大部分，也就是條例的第四章，監(jiān)督保障。就是說在第二章，監(jiān)督主體職責(zé)明確以后，那么他不履行職責(zé)怎么辦?在監(jiān)督制度規(guī)定10項(xiàng)制度，他又不按照這10項(xiàng)制辦怎么辦?這樣順理成章就引出來了要監(jiān)督保障，要啟動保障程序。那么保障一共設(shè)置了5條，這5條就是解決監(jiān)督主體不履行職責(zé)，不按照監(jiān)督制度辦事就是解決這些問題的。在這個大問題里，我想講兩個問題。第一個問題，是監(jiān)督保障遵循的原則是什么。第二個問題是監(jiān)督保障的主要內(nèi)容什么。
(一)監(jiān)督保障的主要原則
下面先講第一個問題，監(jiān)督保障的主要原則。實(shí)際上，在制定條例的過程中，剛才說到，一共有5項(xiàng)原則要求，其中有3項(xiàng)原則，在這章里體現(xiàn)得非常充分，這三項(xiàng)原則就是依紀(jì)依法的原則，因?yàn)�，你要保障，就要處理，要處理，就要按照黨紀(jì)國法辦事，所以依紀(jì)依法的原則，還有一個是監(jiān)督制約與保護(hù)支持相結(jié)合的原則，監(jiān)督者要保護(hù)，對被監(jiān)督者也要保護(hù)，對監(jiān)督者要制約，對被監(jiān)督者也要制約所以在這一章里的體現(xiàn)得非常充分。再一個就是立足教育，著眼防范，因此，在監(jiān)督的主要原則里，就講這三個原則。
第一個原則，堅(jiān)持依紀(jì)依法的原則。監(jiān)督保障必須依紀(jì)依法，我們知道在治理國家，作為執(zhí)政黨要依法治國，同樣，開展黨內(nèi)監(jiān)督也要按照黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督。因此，條例把依紀(jì)依法作為保障黨內(nèi)監(jiān)督開展的一項(xiàng)重要原則做了規(guī)范。在條例中，除了附則以外每一章里都多次出現(xiàn)了法和紀(jì)這兩個概念，特別是出現(xiàn)了兩組概念，一個違紀(jì)違法，一個是依紀(jì)依法，那么開展監(jiān)督必須要依紀(jì)依法處理問題，要依紀(jì)依法，如果不這樣，那么就是違紀(jì)違法，就要依紀(jì)依法進(jìn)行處理。
那么，到底條例中的依紀(jì)依法這個紀(jì)和法是什么含義呢?實(shí)際上是具有特定的含義，這里的紀(jì)律包括兩個方面的含義，一個是黨的紀(jì)律一個是行政紀(jì)律。
這個法也包括兩個方面，一個是國家的憲法和法律，還有一個是黨內(nèi)的法規(guī)。在黨內(nèi)監(jiān)督中，首先要遵循黨內(nèi)的法規(guī)進(jìn)行開展監(jiān)督。同時，又要按照國家的法律辦事。為什么黨內(nèi)監(jiān)督還要按照國家的法律辦事呢?就是說，你在監(jiān)督過程中，被監(jiān)督者確實(shí)存在了問題，但是，你也要按照國家的法律辦事，也就是說你不能像文化大革命那樣，隨便就把人抓起來了。你還要按照國家的法律辦事。不能隨便地把人抓起來，這是舉一個例子，就是你的黨內(nèi)監(jiān)督，也要按照國家法律辦事。作為執(zhí)政黨，我們*民群眾，制定法律，我們也要帶領(lǐng)人民群眾遵守法律，而且要做遵守法律的模范，對于這一點(diǎn)，黨章做了明確的規(guī)定，黨要在憲法和法律的范圍活動，對黨員，對干部都有相應(yīng)的規(guī)定。
那么，了解了黨內(nèi)監(jiān)督條例中的紀(jì)和法之后，還要明確，怎么依紀(jì)依法這里有三點(diǎn)大家要明確。一點(diǎn)是要以紀(jì)律和法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行監(jiān)督和保障，也就是說，你一定要按照有關(guān)的法律紀(jì)律來進(jìn)行處置，就是說，黨員到底犯了什么錯誤，按照什么問題來進(jìn)行處置，你一定要有所依據(jù)。不能另立規(guī)矩，不能隨意處置，這是要以紀(jì)律和法律作為準(zhǔn)繩，這是第一點(diǎn)依紀(jì)依法。
第二點(diǎn)，要堅(jiān)持紀(jì)律和法律面前人人平等，就是說，不能因?yàn)檎l官大，有什么特殊人物，凡是違反了黨內(nèi)的規(guī)矩，都要依紀(jì)依法地給予處置，任何人都不能例外任何組織都不能例外，這是在法律和紀(jì)律面前人人平等，依紀(jì)依法第二方面要注意的。
第三個方面要注意的就是說，要堅(jiān)持依紀(jì)依法與黨紀(jì)，依據(jù)黨紀(jì)、行政紀(jì)律與依法、國法的關(guān)系。就是說在黨內(nèi)監(jiān)督中，有的黨員，他違反了黨的紀(jì)律，他見得違反國家法律，對于這一部分，就要按照黨紀(jì)處分，還有一種情況，就是黨員違反了法律，黨員違反了法律，他就肯定違反了黨的紀(jì)律，就先要在黨內(nèi)進(jìn)行處置，然后再送交司法機(jī)關(guān)依法處理。也就是說，要處理好依紀(jì)與法的關(guān)系，既不能用黨紀(jì)處分代替國法的制裁，也不能用國法的制裁代替黨紀(jì)的作用，這就是說，要處理好依紀(jì)與法的關(guān)系。
第二個原則，是監(jiān)督制約與保護(hù)支持相結(jié)合。就是我們監(jiān)督保障，就要解決這個問題，就要該保護(hù)的保護(hù)，該監(jiān)督的監(jiān)督。那么對于這個問題，在黨內(nèi)監(jiān)督中，無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者同時都要受到監(jiān)督制約，又要受到保護(hù)支持。這個也就是說，設(shè)立這一章監(jiān)督保障的目的所在。
那么，監(jiān)督制約和保護(hù)支持的含義，是什么呢?簡單地說，有兩個方面的含義。一方面就是說，不僅要監(jiān)督制約被監(jiān)督者，而且要監(jiān)督制約監(jiān)督者。另一方面，不僅要保持支持監(jiān)督者，而且要保護(hù)支持被監(jiān)督者，這是什么意思呢?就是執(zhí)行在這個原則的時候，就是要通過嚴(yán)格的制度和有效的措施，監(jiān)督制約被監(jiān)督者，保護(hù)支持監(jiān)督者的合法權(quán)益與工作的積極性，就是說，比如監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的時候，你要保持支持監(jiān)督者，比如下級組織、普通黨員，你要防止這些人受到打擊報復(fù)。比說像沈陽慕馬案件，包括河北的程維高都有非常嚴(yán)重的打擊報復(fù)的現(xiàn)象在里面。
這是說，你監(jiān)督被監(jiān)督者的時候，一定要保護(hù)支持監(jiān)督者的合法權(quán)益這是一方面，防止被監(jiān)督者受到了打擊報復(fù)。就是說，被監(jiān)督者他濫用職權(quán)，打擊報復(fù)監(jiān)督者，這是一方面。同時又保護(hù)支持被監(jiān)督者，就是領(lǐng)導(dǎo)干部受到監(jiān)督的時候，你要保護(hù)他的合法權(quán)益，也要保障他的工作積極性，不要讓他在工作中，束手束腳，不敢大膽開展工作。而且也要使監(jiān)督者，其中包括下級組織同志黨員也要受到必要的制約，特別是防止那種別有用心的假借監(jiān)督之名進(jìn)行誣陷的這種現(xiàn)象發(fā)生，所以，監(jiān)督制約和保護(hù)支持是雙方面的，既要監(jiān)督制約保護(hù)被監(jiān)督者，也要監(jiān)督制約保護(hù)監(jiān)督者。這是監(jiān)督制約與保護(hù)支持相結(jié)合的基本含義。在實(shí)際的貫徹執(zhí)行中，大家一定要考慮到監(jiān)督制約與保護(hù)支持，一定要兼顧到監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙方面的權(quán)益都要考慮到，而且，都要考慮到他們工作的積極性。
第三個原則，立足教育，著眼防范。就是說，我們這個原則，主要體現(xiàn)在條例的第四十一條之中，大家可以看一看，就是說，我們監(jiān)督，他是按照時間劃分，有事前監(jiān)督，事中監(jiān)督事后監(jiān)督，實(shí)際上，監(jiān)督的本意應(yīng)當(dāng)是最有效的監(jiān)督，應(yīng)該事前監(jiān)督，不要一提監(jiān)督就以為查案子、處分黨員，必要的查出案子都是必須的，但是要把工作做在事前，這個事前就牽涉到一個要立足教育，著眼防范，這個也是起草條例中要遵循的一條原則。
怎么立足教育呢?作為黨員個人，就要加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，管好自己，那么作為黨員干部，就要更高的要求，就不僅要廉潔自律，管好自己，而且還要修身齊家，管好家庭成員，管好身邊的工作人員。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，還要守土有責(zé)，管好本單位的情況，監(jiān)督好本單位的情況。那么作為各級黨組織，也要開展好黨內(nèi)監(jiān)督，要立足教育就是搞好黨內(nèi)監(jiān)督的教育，提高廣大黨員，下級黨組織的監(jiān)督意識等等。這個就是黨內(nèi)監(jiān)督要遵循的三項(xiàng)基本原則。
(二)監(jiān)督保障的主要內(nèi)容
下面講第二個問題，監(jiān)督保障的基本內(nèi)容。除了上面所說的應(yīng)該遵循的三項(xiàng)原則，在監(jiān)督保障中，應(yīng)當(dāng)遵循的三項(xiàng)原則，監(jiān)督保障中，還要注意以下三個方面的內(nèi)容，這三個方面的內(nèi)容，一是要嚴(yán)肅處理黨內(nèi)監(jiān)督中的違紀(jì)違法行為，第二是認(rèn)真做好監(jiān)督處置工作，第三是切實(shí)保障黨員黨組織的各項(xiàng)權(quán)益。這是監(jiān)督內(nèi)容的三項(xiàng)內(nèi)容。那么先講第一項(xiàng)內(nèi)容。
一、嚴(yán)肅處理黨內(nèi)監(jiān)督中的違紀(jì)違法行為。大家知道，在黨內(nèi)監(jiān)督中，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上對違紀(jì)違法行為，最突出的就是表現(xiàn)為兩個方面，一個是監(jiān)督者對被監(jiān)督者打擊報復(fù);另一個是被監(jiān)督者假借監(jiān)督之名誣陷陷害監(jiān)督者。根據(jù)這兩種情況，條例設(shè)置了第四十二條規(guī)定，對這兩種情況，都要依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。
那么第四十二條是這樣規(guī)定的，對打擊報復(fù)監(jiān)督者的，對監(jiān)督為名侮辱誹謗誣陷他人的，以及在監(jiān)督中，有其他違紀(jì)違法行為的依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。那么第一種，打擊報復(fù)行為的，對于打擊報復(fù)行為的，一般地來說，都是指黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)對批評者監(jiān)督者執(zhí)法者進(jìn)行打擊報復(fù)，打擊報復(fù)的形勢很多，可以是辱罵、毆打、扣押、停發(fā)工資、降職、開除等等，甚至可以關(guān)押等等，對于這些情況怎么處置呢?黨的紀(jì)律處分條例有明確規(guī)定。
黨的紀(jì)律處分條例，第一百四十條規(guī)定，根據(jù)情況，可以對打擊報復(fù)者給予警告處分直至開除黨籍，可以說，打擊報復(fù)也是非常嚴(yán)重的違法行為，根據(jù)情況，甚至可以開除黨籍。這是對于打擊報復(fù)者做的規(guī)定。
第二方面，嚴(yán)肅處理侮辱誹謗和誣陷他人的行為，就是作為被監(jiān)督者，假借監(jiān)督之名而行誣陷之實(shí)的也要依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。這個侮辱誹謗，陷害的也有多種表現(xiàn)形式。對于這種情況，怎么處理呢?也是中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例也有明確規(guī)定，這就是第一百四十三條、第一百四十七條都有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，也是可以從警告處分，一直到開除黨籍，因此說，侮辱誹謗陷害的也是嚴(yán)重的違紀(jì)違法的行為，這是監(jiān)督內(nèi)容的第一點(diǎn)。
第二點(diǎn)，認(rèn)真做好監(jiān)督處置工作。我們監(jiān)督了，發(fā)現(xiàn)了問題怎么辦?發(fā)現(xiàn)了問題一定要解決問題，這就有一個監(jiān)督的處置問題，如果發(fā)現(xiàn)問題不解決問題，這樣的監(jiān)督是毫無意義的，應(yīng)當(dāng)說第四章的監(jiān)督處置中的每一條都體現(xiàn)了處置的精神。那么按照條例的規(guī)定，條例第四十條條的規(guī)定，黨內(nèi)的處置，一般可以分兩種情況，一種是無問題處置，一種是有問題處置。無問題處置，按照條例規(guī)定，就是在監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)沒有問題的，根據(jù)情況，要對沒有發(fā)現(xiàn)問題的黨員或黨組織，沒有發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)做出書面結(jié)論，消除影響。因?yàn)橐宦犝f黨員被黨組織調(diào)查了，就對他以為犯了什么錯誤，這樣應(yīng)該按照程序，應(yīng)該做出書面結(jié)論，而且消除影響，這是下級黨組織對被監(jiān)督者的一個保護(hù)。再有一個就是說，對出了問題怎么辦?出了問題兩種情況，一個是對黨員怎么辦，一個是對黨組織怎么辦，按照有關(guān)規(guī)定，都是有關(guān)規(guī)定，就是有紀(jì)律處分，也有組織處理，還有一般的批評教育，這個是都有相應(yīng)的規(guī)定。
監(jiān)督處置內(nèi)容里的第三點(diǎn)就是說，要切實(shí)保障黨員、黨組織的各項(xiàng)權(quán)益。顯然，如果在監(jiān)督的過程中，不保障黨員黨組織的各項(xiàng)權(quán)益，這個監(jiān)督是無法開展的。那么，怎么保障呢?這個，按照條例第44條規(guī)定，首先就是要保障黨員黨組織的申訴權(quán)。那么第四十四條規(guī)定，黨員黨組織對處理決定不服的，可以向做出處理決定的黨組織申訴，有關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真處理復(fù)查復(fù)議，并做出結(jié)論，等等。這是一個規(guī)定。而且，按照有關(guān)程序來解決黨組織黨員的申訴。認(rèn)真地復(fù)查復(fù)議。
再有一個方面就是保護(hù)檢舉人和控告人的權(quán)益，對于這一點(diǎn)，條例第42條也有明確的規(guī)定，就是對署真實(shí)姓名反映問題，或檢舉控告違紀(jì)違法行為的黨組織和有關(guān)人員，應(yīng)當(dāng)為其保密，對泄露的要有追究責(zé)任，對于如何保護(hù)，我們黨內(nèi)也有相關(guān)的法規(guī)，進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。比如說，中紀(jì)委1996年就頒發(fā)了關(guān)于保護(hù)檢舉控告人的規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，可以對違反這些規(guī)定的人進(jìn)行處置�？偠灾�，今天就講完了，一共講了三個大問題。這三個大問題，也就是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例的第二章監(jiān)督職責(zé)，第三章監(jiān)督制度，第四章監(jiān)督保障中的主要內(nèi)容。供大家參考，這是我個人學(xué)習(xí)的體會。謝謝大家。
