中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要前提條件是政府體制改革，這經(jīng)成為政府和市場(chǎng)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。日前即將召開的十八屆二中全會(huì)，將討論國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案。國(guó)內(nèi)媒體報(bào)道稱新一輪“大部制”方案起草已基本完成，其改革重點(diǎn)在于強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，改善民生，整合完善交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管等，包括民政部擴(kuò)大權(quán)責(zé)；國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)與食品安全監(jiān)管部門整合，成立專門的市場(chǎng)秩序監(jiān)管部門；國(guó)家海洋局將擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合等。
看來，此次“大部制”改革將主要是進(jìn)行微調(diào)，不會(huì)像08年那樣進(jìn)行規(guī)模較大的改革，也不會(huì)對(duì)宏觀管理和調(diào)控的職能做進(jìn)一步改革。筆者在之前文章中提到了對(duì)宏觀調(diào)控部門重組和改革的迫切性，并重點(diǎn)討論了人民銀行提升職能的重要性及改革路徑，本文將主要討論發(fā)改委和財(cái)政部的整合問題。雖然短期看來不會(huì)變化，但如果看今后5－10年，這個(gè)改革還是很是必要推進(jìn)的。
根據(jù)2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》的界定，發(fā)改委更多的是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略等更宏觀的角度擬定重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)及政策。而中國(guó)的財(cái)政部最主要的職能包括擬定財(cái)稅發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策以及組織實(shí)施，并承擔(dān)中央各項(xiàng)財(cái)政收支管理的責(zé)任。簡(jiǎn)單來講，財(cái)政部負(fù)責(zé)的是通過基礎(chǔ)財(cái)稅與預(yù)算體系的設(shè)計(jì)，以達(dá)到規(guī)范財(cái)政紀(jì)律、調(diào)節(jié)財(cái)政收支并平衡經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。從二者的職責(zé)劃分來看，發(fā)改委重計(jì)劃，財(cái)政部重執(zhí)行，二者理應(yīng)協(xié)調(diào)一致。
然而仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)鍵的問題在于發(fā)改委作為一個(gè)宏觀戰(zhàn)略調(diào)控部門，卻被賦予了部分微觀管理事務(wù)和具體審批的權(quán)利。根據(jù)規(guī)定，發(fā)改委承擔(dān)著重大建設(shè)項(xiàng)目布局的責(zé)任，涉及中央政府投資和重大建設(shè)的項(xiàng)目都要經(jīng)過發(fā)改委的審批，此外，大額用匯投資也需過發(fā)改委這道坎。
以2012年下半年為例，隨著穩(wěn)增長(zhǎng)基調(diào)越發(fā)濃厚，發(fā)改委也重燃了審批熱情。據(jù)筆者的粗略統(tǒng)計(jì)，下半年國(guó)家發(fā)改委審核通過的項(xiàng)目數(shù)超過500個(gè)，其中9月份當(dāng)月就通過147個(gè)項(xiàng)目，平均每月審批超過80個(gè)項(xiàng)目，相較上半年和去年同期大幅增加。此外，發(fā)改委批復(fù)項(xiàng)目的節(jié)奏差別也很大，譬如經(jīng)歷了9月和10月的高峰，11月發(fā)改委僅批復(fù)17個(gè)項(xiàng)目。然而，似乎正是發(fā)改委的積極“作為”使得市場(chǎng)對(duì)于基建投資等領(lǐng)域重燃信心，各地官員亦奔走尋求項(xiàng)目上馬，固定資產(chǎn)投資增速和宏觀經(jīng)濟(jì)在四季度也見底回升。
如此看來，發(fā)改委的審批速度可以調(diào)控短期宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之勢(shì)，而財(cái)政部并沒有多少手段。財(cái)政部的失勢(shì)僅僅是表面現(xiàn)象，背后隱藏的則是中國(guó)預(yù)算體系執(zhí)行上的不協(xié)調(diào)。發(fā)改委坐擁固定資產(chǎn)投資總規(guī)模的控制權(quán)以及重大項(xiàng)目的審批權(quán)，但卻沒有足夠的財(cái)權(quán)。政府的財(cái)源走的是預(yù)算通道，財(cái)權(quán)掌握在財(cái)政部（擬定預(yù)算計(jì)劃）和人大（審議并通過預(yù)算計(jì)劃）手里。這就出現(xiàn)了兩個(gè)問題：
其一，每年預(yù)算的制定與發(fā)改委的“靈活的”調(diào)控計(jì)劃能否匹配。對(duì)于這點(diǎn)，很難給出明確的回答，原因在于中國(guó)的預(yù)算體系的透明度仍然非常低。根據(jù)IBP（InternationalBudgetPartnership）的調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年中國(guó)在100個(gè)受調(diào)查國(guó)中預(yù)算透明度排名第86位，且排名連續(xù)三年下滑，僅高于部分非洲國(guó)家。
其二，發(fā)改委能夠批復(fù)項(xiàng)目卻難以匹配項(xiàng)目資金。如果發(fā)改委擬定并批復(fù)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模與預(yù)算支出出現(xiàn)矛盾，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)政府從預(yù)算外的渠道融資。
以2012年發(fā)改委批復(fù)的20個(gè)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃為例。總投資達(dá)到6782億元，而地方政府財(cái)政出資的資本金僅占2690億元，平均占比36%，最低的城市政府資本金出資僅25%，剛好觸及國(guó)務(wù)院對(duì)于城軌建設(shè)的最低資本金要求，其余資金都來自銀行貸款。然而鑒于項(xiàng)目背后的國(guó)家信譽(yù)擔(dān)保，地方政府有沖動(dòng)去拿項(xiàng)目，銀行也樂意去貸款，無形中加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
筆者認(rèn)為引起這些問題的一個(gè)關(guān)鍵是“財(cái)政部+發(fā)改委+職能部門”的三元矛盾，具體來講，就是財(cái)權(quán)、事權(quán)和審批權(quán)的不統(tǒng)一。
事權(quán)與審批權(quán)的不統(tǒng)一尚在其次，財(cái)政部作為財(cái)權(quán)的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限。一方面，資金到位了發(fā)改委可能不批或者批復(fù)緩慢。廣州市政協(xié)委員曹志偉在兩會(huì)期間就展示了一個(gè)廣州投資項(xiàng)目的審批流程圖，一個(gè)投資從立項(xiàng)到審批，整個(gè)流程需要經(jīng)歷20個(gè)委、辦、局，53個(gè)處、室、中心、站，100個(gè)審批環(huán)節(jié)，蓋108個(gè)章，全程需要799個(gè)審批工作日。在中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算體系下，這使得財(cái)政資金的劃撥與支出項(xiàng)目嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致資金利用效率不高甚至是挪用。
另一方面，發(fā)改委批復(fù)的項(xiàng)目卻可能沒有足夠的預(yù)算資金支持，倒逼財(cái)政支出。部分地方政府在財(cái)政資金遇到瓶頸的時(shí)候往往訴諸融資平臺(tái)或是以企業(yè)為平臺(tái)舉借資金，致使隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)加重且難以監(jiān)控其風(fēng)險(xiǎn)。
近期財(cái)長(zhǎng)謝旭人也表示，2013年財(cái)政部門將進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，堅(jiān)決制止地方各級(jí)政府所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、融資平臺(tái)公司違法違規(guī)融資或擔(dān)保行為。此外，將盡快建立債權(quán)債務(wù)人對(duì)賬機(jī)制，及時(shí)全面掌握以企業(yè)為平臺(tái)舉借的政府性債務(wù)。然而，如果不將發(fā)改委的項(xiàng)目審批權(quán)收攏并與財(cái)政收支加以整合，僅僅限制地方政府舉債的面上做法只會(huì)導(dǎo)致更多變相融資的發(fā)生。
無論轉(zhuǎn)移支付制度如何完善，規(guī)模和比例如何提高，財(cái)政部改革的抓手也僅僅是財(cái)力的分配，事權(quán)分配的很大一部分實(shí)際權(quán)利卻在發(fā)改委手上。試想，使財(cái)權(quán)匹配事權(quán)不就意味著一定程度上努力使財(cái)政部匹配發(fā)改委的動(dòng)作？在這樣的約束下改革財(cái)稅體系著實(shí)困難，筆者認(rèn)為中國(guó)的財(cái)政部迫切需要擴(kuò)大其職權(quán)范圍。
成熟發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政部往往具有相當(dāng)大的權(quán)責(zé)，譬如美國(guó)財(cái)政部的主要職責(zé)不僅包括制定和擬定國(guó)內(nèi)、國(guó)際金融、經(jīng)濟(jì)和稅收政策、參與制定廣泛的財(cái)政政策、管理國(guó)家債務(wù)，還管轄著海關(guān)總署，酒、煙和火器局，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)在內(nèi)閣官員中局第二位，也是國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、美洲國(guó)家開發(fā)銀行、亞洲國(guó)家開發(fā)銀行的美方首腦。同樣，日本的財(cái)務(wù)省與財(cái)務(wù)廳體系也囊括廣泛的權(quán)責(zé)。
相較而言，中國(guó)包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價(jià)格政策乃至參與制定財(cái)政政策的職權(quán)都被歸入發(fā)改委，且歷次改制均是在加強(qiáng)其權(quán)利。反觀財(cái)政部在1949年以來未曾經(jīng)歷任何改制，這也就意味著新中國(guó)成立乃至改革開放后出現(xiàn)的各類經(jīng)濟(jì)、金融的新問題都未放在財(cái)政部的框架內(nèi)予以調(diào)整和解決。
因此筆者認(rèn)為，鑒于發(fā)改委與財(cái)政部的權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡，經(jīng)濟(jì)改革迫切要從這兩個(gè)宏觀調(diào)控部門著手，合并這兩大部門，成立一個(gè)超級(jí)財(cái)政部，或叫“發(fā)展財(cái)政部”（發(fā)財(cái)部）；同時(shí)分離出如國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者提議的改革委員會(huì)，專司中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以研究和規(guī)劃制定工作。
如此，有兩大好處。首先，一方面可以強(qiáng)化財(cái)政的職權(quán)，將發(fā)改委對(duì)重大項(xiàng)目的審批權(quán)以及社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的控制權(quán)并入“發(fā)財(cái)部”，并將國(guó)資委的部分財(cái)權(quán)并入，提高"發(fā)財(cái)部"對(duì)國(guó)有資本預(yù)算收入的控制力，使財(cái)權(quán)、審批權(quán)和支出權(quán)統(tǒng)一。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，再去考慮預(yù)算乃至整個(gè)財(cái)政體系的改革問題。
另一方面，改革委員會(huì)可以比較灑脫的進(jìn)行個(gè)部門職能和利益的協(xié)調(diào)，制定中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。各個(gè)行業(yè)規(guī)劃?rùn)?quán)則可以分散至工信部等具體職能部委，改革委僅負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兼顧；財(cái)政政策及貨幣和價(jià)格政策的制定和實(shí)施權(quán)可以由“發(fā)財(cái)部”和央行負(fù)責(zé)。
這樣，中國(guó)今后也有和主要發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)應(yīng)的超級(jí)財(cái)政部和中央銀行，不僅可以更好履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控的職責(zé)，而且有利于在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上施加更大影響力。
