雖然已經(jīng)卸任湖南省教育廳廳長(zhǎng)，張放平依然沒(méi)有停止思考教育財(cái)政制度的改革方向。
對(duì)于2008年汶川地震后啟動(dòng)實(shí)施的“校安工程”，張放平印象深刻。當(dāng)時(shí)，中央給一些地方安排了一筆校園維修工程專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。處在地震帶的湖南省常德市按要求把中央下達(dá)的經(jīng)費(fèi)用于加固校舍，但讓當(dāng)?shù)亟逃块T犯難的是，需加固的校舍壽命本來(lái)就不長(zhǎng)了，加固成本其實(shí)與新建成本差不多。然而，因?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)要求有地方配套，不能把加固的專項(xiàng)資金用于新建校舍，這就導(dǎo)致有的地方一方面積極爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，一方面又沒(méi)錢配套，造成一些學(xué)校校舍打了地基就擱置不動(dòng)，成了“半拉子工程”。
在張放平看來(lái)，常德“校安工程”遭遇的尷尬，正是現(xiàn)行教育財(cái)政制度滯后于當(dāng)下教育改革步伐的現(xiàn)實(shí)縮影。
達(dá)到4%后，教育投入仍是優(yōu)先保障的重點(diǎn)支出項(xiàng)
“對(duì)教育投入的認(rèn)識(shí)在中央層面不是問(wèn)題，但在地方層面尚未完全達(dá)成共識(shí)�！苯K省教育廳原副廳長(zhǎng)倪道潛日前在北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所舉辦的“省級(jí)教育財(cái)政的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)”論壇上說(shuō)，一些地方和一些部門的同志表示，《中華人民共和國(guó)教育法》提出的“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”不可持續(xù)，有的甚至出臺(tái)文件明確“一律不掛鉤”。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。兩年后的2015年12月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)教育法〉的決定》。修訂后的教育法就教育投入問(wèn)題保留了“三個(gè)增長(zhǎng)”和“兩個(gè)提高”（各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)、并使在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)、保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)、國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高、各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高）。
倪道潛認(rèn)為，“三個(gè)增長(zhǎng)”中保留“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”，說(shuō)明國(guó)家對(duì)重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)清理之后，明確了教育投入不是一般的重點(diǎn)支出，而是必須優(yōu)先投入、重點(diǎn)保障的特殊的重點(diǎn)支出。但由于各種原因，這在地方層面尚未形成共識(shí)。一些人認(rèn)為，我國(guó)的教育投入達(dá)到了4%的目標(biāo)，該“歇歇腳、讓讓路”了，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到目前的教育發(fā)展水平離基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化還有很大差距，還需加大教育投入的增長(zhǎng)力度。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和近年來(lái)國(guó)家強(qiáng)化省級(jí)教育統(tǒng)籌的背景下，省級(jí)教育財(cái)政正面臨一系列新挑戰(zhàn)，甚至一些地方教育投入增幅收窄的趨勢(shì)明顯。以江蘇為例，“十二五”時(shí)期，該省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量雖持續(xù)增加，但增幅呈明顯下降趨勢(shì)。5年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增幅分別為27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%，公共財(cái)政教育支出占公共財(cái)政預(yù)算支出的比例分別為17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，兩組數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的都是在2011年和2012年達(dá)到高位數(shù)后連年下降的態(tài)勢(shì)。
與江蘇等發(fā)達(dá)省份相比，2015年云南省教育經(jīng)費(fèi)總支出比的908.66億元增加15.89%，但從結(jié)構(gòu)上看，學(xué)生資助支出經(jīng)費(fèi)占103.14億元�！斑@與江蘇、上海等發(fā)達(dá)省份每年可能只需拿幾億元、十幾億元就能解決貧困問(wèn)題有所不同。如果把這100多億元的學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)支出變成事業(yè)性投入的話，云南的教育發(fā)展或許會(huì)上一個(gè)新臺(tái)階。”云南省教育廳副廳長(zhǎng)鄒平說(shuō)，目前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育財(cái)政面臨的困難比較多，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理不佳，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)使用效率不高，尤其是經(jīng)濟(jì)困難州市縣的地方財(cái)政配套剛性要求難兌現(xiàn)。
教育投入的責(zé)任邊界在哪兒？
“目前存在的困難是，中央一般性轉(zhuǎn)移支付中教育數(shù)額和比例不明確，地方政府在分配時(shí)存在較大的隨意性。因此，中央應(yīng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入，增加并明確一般性轉(zhuǎn)移支付中教育的比例和實(shí)際額度。”鄒平認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一方面是部分前期對(duì)校點(diǎn)的教育投入失效；另一方面是城鎮(zhèn)教育投入需求劇增。
一次基層調(diào)研時(shí)鄒平發(fā)現(xiàn)，某縣3個(gè)自然村平均人口外出率達(dá)55%?65%，每個(gè)村的適齡兒童只有兩三個(gè)，而村里修建的校舍很好，有8間教室，有廁所、食堂和教師住房，就是缺少學(xué)生。
按國(guó)家教育規(guī)劃綱要提出的加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌責(zé)任，省級(jí)財(cái)政既要結(jié)合本地實(shí)際，合理確定各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件、教師編制、成本分擔(dān)等實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，還要統(tǒng)籌省域內(nèi)普通高中教育和中等職業(yè)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善以省為主管理高等教育的體制，合理設(shè)置和調(diào)整高等學(xué)校及學(xué)科、專業(yè)布局�！耙簿褪钦f(shuō)，省級(jí)財(cái)政面臨的困難將越來(lái)越多，由于進(jìn)城務(wù)工人員子女增多，城市要建更多的學(xué)校和校舍。一方面農(nóng)村投了幾十億元，學(xué)生不在了；另一方面城市里則要花上百億元投入�！编u平說(shuō)。
然而，遺憾的是，目前我國(guó)對(duì)教育投入的研究存在盲點(diǎn)，而且對(duì)教育投入的責(zé)任邊界缺乏認(rèn)識(shí)�！拔覀儗�(duì)于教育投入需求缺乏研究，主要是如何科學(xué)合理地研究確定省級(jí)教育財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重的基點(diǎn)和以后逐步提高的幅度；對(duì)經(jīng)常性財(cái)政收入的口徑、教育投入實(shí)現(xiàn)的保障條件和生均培養(yǎng)成本等方面都缺乏系統(tǒng)研究�！蹦叩罎撜J(rèn)為，國(guó)務(wù)院最近印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖明確了“逐步將義務(wù)教育、高等教育等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨�。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)”，但當(dāng)務(wù)之急是，需要厘清中央和地方對(duì)共同教育財(cái)政事權(quán)各自承擔(dān)多少責(zé)任。
以義務(wù)教育為例，倪道潛說(shuō)，2015年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》提出，建立統(tǒng)一的中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶�？傮w而言，中央財(cái)政較之過(guò)去在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面承擔(dān)的項(xiàng)目和比例有了明顯增加和提高，但需進(jìn)一步研究厘清的是，地方難以全部承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。
拿江蘇省100多萬(wàn)名外來(lái)務(wù)工人員子女教育問(wèn)題作比方，倪道潛認(rèn)為，要做好這項(xiàng)工作需新建學(xué)校所需的土地指標(biāo)及基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、增加教師所需的編制及人員工資福利經(jīng)費(fèi)、增加學(xué)生所需的“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)。而國(guó)家新建立的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制明確了中央和地方對(duì)第三項(xiàng)責(zé)任經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，但前兩項(xiàng)的有關(guān)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例有待厘清，以實(shí)現(xiàn)更合理更全面的義務(wù)教育資源（包括土地指標(biāo)、教師編制和相應(yīng)經(jīng)費(fèi)）隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶。
經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理能否跟上時(shí)代步伐？
“爭(zhēng)取投入和加強(qiáng)管理是教育財(cái)政工作的永恒主題，在教育投入不斷增加的情況下，尤為重要的是加強(qiáng)管理，建立健全財(cái)務(wù)治理體制和運(yùn)行機(jī)制，加快推進(jìn)教育財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)，探索實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等與教育財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的現(xiàn)代化管理模式，加快實(shí)現(xiàn)教育財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、精細(xì)化，確保教育投入的每一分錢都花在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的‘刀刃’上。”倪道潛說(shuō)，“遺憾的是，我們的管理隊(duì)伍現(xiàn)在還不專業(yè)�！�
2017年上半年，江蘇省教育廳會(huì)同省財(cái)政廳對(duì)53所高校和兩所中專學(xué)校進(jìn)行《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》執(zhí)法情況檢查發(fā)現(xiàn)，14所高校財(cái)務(wù)處長(zhǎng)沒(méi)有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)，有15所高校會(huì)計(jì)人員數(shù)量占在職教職工人數(shù)比例低于1%。類似情況在一些市縣教育行政部門和所屬學(xué)校更為突出。
“雖然我們已身處大數(shù)據(jù)時(shí)代，但我們一些教育行政部門和各類學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作還普遍停留在計(jì)算機(jī)眾多功能子系統(tǒng)應(yīng)用階段，落后于教育現(xiàn)代化、教育信息化的要求，使用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大限度的數(shù)據(jù)共享和綜合利用的教育財(cái)務(wù)管理信息化系統(tǒng)建設(shè)工作還未開(kāi)啟�！睋�(jù)倪道潛介紹，為了幫助地方高校分管領(lǐng)導(dǎo)熟悉財(cái)務(wù)管理，江蘇省從起陸續(xù)向7所高校委派了總會(huì)計(jì)師，但仍有30多所本科高校和80多所高職高專院校尚未完成委派工作。
與倪道潛呼吁經(jīng)費(fèi)投入管理要跟上時(shí)代步伐稍有不同。在國(guó)家教育咨詢委員會(huì)委員、北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授王善邁看來(lái)，緩解省級(jí)教育統(tǒng)籌中省財(cái)政面臨的新壓力，出路在建立政府教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制。
王善邁認(rèn)為，以目標(biāo)年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)或公共教育支出占GDP的百分比來(lái)保障教育經(jīng)費(fèi)總量，屬于預(yù)測(cè)研究，是通過(guò)國(guó)際比較給出同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下政府教育支出占GDP的平均比例，它剔除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的政府教育支出水平的差異，并未考慮國(guó)情與教情的國(guó)別差異。因此，按該方法保障的教育經(jīng)費(fèi)，容易受主客觀因素和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化影響，具有不確定性，而且由于GDP是一國(guó)或地區(qū)一定時(shí)期總產(chǎn)出的增加值，不能直接用于分配，可分配的是國(guó)民收入經(jīng)過(guò)初次分配和再分配最終形成的財(cái)政收入、企業(yè)和居民收入，政府可直接分配給教育的支出是財(cái)政收入。也就是說(shuō)，不論是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)還是政府教育支出占GDP的比例，都是事后統(tǒng)計(jì)結(jié)果，不具有操作性。
“所以，我們只有通過(guò)改革教育財(cái)政制度，建立或完善財(cái)政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，就是‘定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算’。”王善邁建議，今后，國(guó)家應(yīng)盡快建立和完善各級(jí)各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，確定各級(jí)各類教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)；并在界定市場(chǎng)與政府作用邊界的基礎(chǔ)上，建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。比如，一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是均衡地方財(cái)力，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，現(xiàn)階段不宜規(guī)定其中教育所占比例。對(duì)于指定特定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，今后可通過(guò)加大中央和省對(duì)基礎(chǔ)教育支出責(zé)任加以解決；同時(shí)，按中央和地方政府的支出責(zé)任分別納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)后執(zhí)行，使教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)有法制保障。
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財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的前世
1983年初，全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)前，教育經(jīng)費(fèi)短缺成為代表委員、社會(huì)各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。中央領(lǐng)導(dǎo)要求研究政府教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)在國(guó)民生產(chǎn)總值中占多大比例的問(wèn)題。這一課題后被列入國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃研究項(xiàng)目。
1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在20世紀(jì)末達(dá)到4%。
2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010?2020年）》明確提出：要逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，到2012年達(dá)到4%。
2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出21994億元，占GDP比例首次超過(guò)4%，成為中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一座里程碑。
