3月24日，自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議全票通過了《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，這是寧夏對扶貧開發(fā)工作進(jìn)行的自主性立法，也是自中央扶貧工作會議之后，全國出臺的首部地方性扶貧開發(fā)法規(guī)，首次將中央提出的“精準(zhǔn)扶貧”納入法律規(guī)范的法規(guī)。這部法規(guī)到底講了什么，有什么現(xiàn)實意義?自治區(qū)人大常委會法制工作委員會主任劉彥寧對此進(jìn)行了解讀。
《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確提出：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，全國現(xiàn)已有13個省(市、自治區(qū))制定了農(nóng)村扶貧開發(fā)方面的地方性法規(guī)，而我區(qū)這部法規(guī)的出臺也是醞釀已久。在學(xué)習(xí)借鑒了全國13個省(市、自治區(qū))農(nóng)村扶貧開發(fā)立法經(jīng)驗、充分總結(jié)汲取我區(qū)30多年開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》應(yīng)運而生。
劉彥寧介紹說：“該條例共八章49條，其中一大特點，就是很好地歸納概括總結(jié)了寧夏扶貧攻堅工作中的好經(jīng)驗好做法，突出了寧夏特色，符合寧夏實際�！�
劉彥寧表示，條例中第20條提出了“自治區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)編制易地搬遷脫貧規(guī)劃，對符合條件的農(nóng)村貧困戶，有計劃地實施易地脫貧搬遷，幫助貧困戶改善生存和發(fā)展條件”，就是將自治區(qū)近年來通過移民搬遷實現(xiàn)脫貧的做法加以規(guī)范和固定，形成了地方性法規(guī)的條文。條例第28條內(nèi)容，總結(jié)了鹽池縣和海原縣金融扶貧的好做法，將鹽池縣采取的貧困戶“五戶聯(lián)�！睓C制和海原縣實行的農(nóng)戶擔(dān)保機制概括規(guī)范為“通過村財鄉(xiāng)管、農(nóng)戶聯(lián)保、保險機構(gòu)擔(dān)保等方式健全完善互助資金管理機制，確�；ブY金持續(xù)利用，發(fā)展農(nóng)民資金互助組織�！睏l例第6條提出“縣級以上人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)機構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村扶貧開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，具體負(fù)責(zé)專項扶貧，協(xié)調(diào)指導(dǎo)行業(yè)扶貧和社會扶貧工作”的內(nèi)容，也是在總結(jié)寧夏扶貧開發(fā)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的。“我們在立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寧夏南部山區(qū)各縣都有一些專門負(fù)責(zé)農(nóng)村扶貧工作的人，要不要將其在法規(guī)中加以明確?經(jīng)過討論審議，大家最終同意在法規(guī)第6條中提出應(yīng)設(shè)置專門的扶貧開發(fā)工作人員。所以說，整部法規(guī)從頭到尾有很濃的寧夏特色，符合寧夏的工作實際�！眲⿲幷f。
劉彥寧認(rèn)為，條例的第二大特征，就是以法規(guī)的形式確定了寧夏扶貧攻堅的力度。條例圍繞精準(zhǔn)扶貧，提出要統(tǒng)籌三項扶貧，加大扶貧力度，通過建立權(quán)力、責(zé)任、任務(wù)、資金“四到縣”的機制來落實扶貧任務(wù)。條例在產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移、教育扶貧、科技扶貧、文化扶貧、社保兜底扶貧等方面的規(guī)定也非常明確具體，體現(xiàn)了自治區(qū)加大扶貧攻堅力度的決心。
“其中對于教育扶貧的相關(guān)規(guī)定，是大家爭議的重點和焦點�！眲⿲幐嬖V記者，近年來，全國有十幾個省區(qū)在教育扶貧方面提出了新的措施和要求。四川、貴州、青海、新疆、西藏等省區(qū)提出，在九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，或增加免費的學(xué)前教育，或提出免費高中教育。在這次立法過程中，我區(qū)在條例第22條中也著重加強了教育扶貧方面的規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強貧困縣及鄉(xiāng)、村教育基礎(chǔ)設(shè)施和教師隊伍建設(shè)，發(fā)展學(xué)前教育，加強義務(wù)教育,普及高中階段教育，分類推進(jìn)中等職業(yè)教育或者技能培訓(xùn)，建立健全農(nóng)村貧困戶學(xué)生資助體系�！苯�(jīng)過反復(fù)審議，條例中還增補了應(yīng)努力建立健全農(nóng)村貧困學(xué)生資助體系的內(nèi)容：“對農(nóng)村貧困戶子女接受學(xué)前教育、高中階段教育的，給予免費和補助;接受中、高等職業(yè)教育的，給予家庭扶貧助學(xué)補助;接受技能培訓(xùn)或參加勞動預(yù)備制培訓(xùn)的，給予生活費補貼�！�
指出，在扶貧攻堅上，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下功夫。那么，怎樣精準(zhǔn)識別貧困村和貧困戶?怎樣做才能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的?對此，劉彥寧表示，條例中明確了貧困戶、貧困村、貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)的程序和條件，以及脫貧的標(biāo)準(zhǔn)和條件，同時也明確了脫貧后應(yīng)繼續(xù)享受的扶持政策和規(guī)定。條例第九條規(guī)定：“貧困戶是指符合農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民戶。貧困村是指全村農(nóng)民年人均可支配收入低于全區(qū)平均水平、貧困發(fā)生率明顯高于全區(qū)貧困發(fā)生率、無集體經(jīng)濟收入的行政村。貧困縣是指國家和自治區(qū)確定的扶貧開發(fā)工作重點縣、片區(qū)縣�！薄稗r(nóng)村扶貧開發(fā)以貧困戶和貧困村為主要扶持對象�！钡谑粭l規(guī)定：“貧困戶的確認(rèn)由農(nóng)戶申請或者村民小組提名，村民代表大會民主評議，村民委員會和駐村工作隊核實公示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審定公示和縣(市、區(qū))人民政府復(fù)審公告。”“貧困村的確認(rèn)由村民委員會申請，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核公示和縣(市、區(qū))人民政府審定公告，并報自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)機構(gòu)備案�！薄按迕窕蛘哂嘘P(guān)人員對公示內(nèi)容有異議的，可以在公示期內(nèi)向村民委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出，村民委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)予以答復(fù);對答復(fù)不服的，可以分別向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府提出復(fù)核申請，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)在十五個工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核答復(fù)。”第十二條規(guī)定：“農(nóng)村扶貧開發(fā)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家和自治區(qū)確定的扶貧、脫貧標(biāo)準(zhǔn)，建立精準(zhǔn)扶貧臺賬，對建檔立卡的貧困村、貧困戶每年進(jìn)行核查，實行動態(tài)管理。建立自治區(qū)、縣、鄉(xiāng)扶貧網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)�！薄皩σ呀�(jīng)認(rèn)定為脫貧，但易于返貧的村和戶，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)繼續(xù)扶持，防止返貧。對已經(jīng)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的村和戶，由縣級人民政府依照有關(guān)規(guī)定予以確認(rèn)并向社會公示�！边@些規(guī)定，對扶貧開發(fā)工作做出了明確規(guī)范。“一部法律法規(guī)的職能，就是積極促進(jìn)社會關(guān)系健康有序發(fā)展，通過調(diào)整一定的社會關(guān)系，維護社會的穩(wěn)定，同時規(guī)范約束公民、法人和社會組織的行為。法規(guī)中對貧困戶、貧困村等概念性的規(guī)定，就是對扶貧開發(fā)活動進(jìn)行規(guī)范，使我們開展的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作做到‘真扶貧’�！�
此外，條例還就扶貧工作和扶貧條例的貫徹執(zhí)行，專門設(shè)立一章，強調(diào)監(jiān)督檢查工作。為了使扶貧活動規(guī)范有序健康發(fā)展，條例明確提出監(jiān)察、審計、財政、扶貧等部門要對農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃和計劃的落實情況、農(nóng)村扶貧開發(fā)資金管理使用情況、扶貧項目實施情況等，定期進(jìn)行監(jiān)督檢查和審計，并將檢查和審計結(jié)果向本級人民政府報告。并特別規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人大常委會報告農(nóng)村扶貧開發(fā)工作”，提出要發(fā)揮人大監(jiān)督在扶貧工作中的作用。條例對扶貧開發(fā)工作的考核機制也加以規(guī)定，第41條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作納入績效考核評價體系，將扶貧開發(fā)目標(biāo)完成情況作為對同級相關(guān)部門和下級人民政府考核評價的內(nèi)容�！薄皩液妥灾螀^(qū)批準(zhǔn)列入脫貧計劃的，在規(guī)定時限內(nèi)，未實現(xiàn)脫貧的貧困縣、貧困村，按照規(guī)定對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)�！钡�45條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立第三方評估機制，每年對扶貧政策和條例執(zhí)行情況、扶貧成效、群眾滿意度等進(jìn)行調(diào)查評估，并作為農(nóng)村扶貧開發(fā)目標(biāo)責(zé)任完成情況的考核評價依據(jù)�！�
“總之，這部法規(guī)把中央精神、自治區(qū)黨委政府的政策措施、寧夏實際，與立法規(guī)范相結(jié)合，突出了寧夏特色，使法規(guī)更加接地氣，更加實用，更加便于操作�！眲⿲幷f，目前寧夏還有58萬貧困人口，扶貧開發(fā)將是一項復(fù)雜艱巨的任務(wù)，需要有法律來保證扶貧開發(fā)的順利推進(jìn)�！秾幭霓r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的出臺，正是依法治國、依法治區(qū)、依法辦事在扶貧開發(fā)事業(yè)中的具體體現(xiàn)，為我們凝聚社會各界力量，共同開展脫貧攻堅工作提供了法律保障。
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寧夏人大堅持民主立法首次開展立法協(xié)商
為體現(xiàn)民主立法精神，在《寧夏農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》起草過程中，條例起草部門先后征求了自治區(qū)38個部門和有關(guān)單位、5個地級市、11個貧困縣(區(qū))的意見，并深入寧夏南部貧困山區(qū)實地開展調(diào)研、座談。
為更加廣泛地聽取社會各方面意見建議，提高立法質(zhì)量，去年11月，自治區(qū)人大常委會黨組向自治區(qū)黨委書記、人大常委會主任李建華報送了關(guān)于向政協(xié)委員開展扶貧條例立法協(xié)商的匯報，李建華高度重視，批示要求自治區(qū)政協(xié)積極參與《條例》立法協(xié)商。
這是寧夏人大常委會在立法過程中第一次與自治區(qū)政協(xié)委員進(jìn)行立法協(xié)商，這一工作得到了自治區(qū)各級政協(xié)組織的積極響應(yīng)。自治區(qū)政協(xié)主席齊同生立即部署，由副主席張樂琴、張學(xué)武帶隊，分赴固原市原州區(qū)、西吉縣及吳忠市同心縣、紅寺堡區(qū)、鹽池縣等扶貧重點縣區(qū)進(jìn)行調(diào)研，并召開立法協(xié)商座談會，廣泛征集自治區(qū)、市、縣(區(qū))三級政協(xié)委員對《條例》的意見建議。
“目前正是扶貧攻堅的關(guān)鍵時期，條例的制定，將從法律層面為扶貧筑牢‘安全網(wǎng)’，有利于基層扶貧工作更深、更快、更好推進(jìn)�！弊剷希䥇f(xié)委員們結(jié)合調(diào)研情況提出建議：《條例》制定應(yīng)按照政府主導(dǎo)、增強社會合力，精準(zhǔn)扶貧、提高扶貧成效，群眾主體、激發(fā)內(nèi)生動力，因地制宜、創(chuàng)新體制機制原則，實現(xiàn)消除貧困、改善民生、共同富裕的目的。同時《條例》還應(yīng)該體現(xiàn)寧夏區(qū)域和民族特色，應(yīng)有“真金白銀”管長遠(yuǎn)且更具操作性的政策，不能上下一般粗，或者撒“胡椒面”。政策銜接應(yīng)更流暢，上下、縱橫立體銜接，確保政策真正落地。
“立法協(xié)商，體現(xiàn)了人大開門立法、公開納諫的優(yōu)良作風(fēng)，也是深入推進(jìn)我區(qū)法制化、民主化的新開端�！弊灾螀^(qū)政協(xié)調(diào)研組負(fù)責(zé)人表示，這次立法協(xié)商共收集到來自區(qū)、市、縣各界政協(xié)委員的意見建議48條，協(xié)商意見建議轉(zhuǎn)送自治區(qū)人大后，作為修改完善《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的重要參考依據(jù)。
“從自治區(qū)十一屆人大常委會二十三次會議表決的情況看，大家對這部條例的認(rèn)同度比較高�！眲⿲幷f，自治區(qū)人大常委會對條例的出臺十分審慎，常委會經(jīng)過三次審議才通過了這部法規(guī)，并在立法過程中第一次開展了與自治區(qū)政協(xié)委員的立法協(xié)商，是本屆人大常委會上第一次全票通過的一部法規(guī)。
“條例的出臺讓我們更有信心打贏扶貧攻堅戰(zhàn)”
“《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的制定和出臺標(biāo)志著我區(qū)的扶貧開發(fā)工作步入法制化軌道。我們更加有信心打贏這場扶貧攻堅戰(zhàn)�！弊灾螀^(qū)扶貧辦黨組書記、副主任梁積裕說。在此之前，開展扶貧開發(fā)工作都得由各級黨委、政府強力推進(jìn)，主導(dǎo)動員社會各界參與支持。從今以后，我區(qū)的扶貧開發(fā)工作有了法律“護航”。
“自治區(qū)黨委、政府決定，寧夏要在2018年實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的58.12萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧、800個貧困村全部銷號、9個貧困縣全部摘帽。這意味著今后我們這三年，每年要脫貧19.4萬人，每個月要脫貧16000人，時間緊迫、任務(wù)艱巨、壓力很大!可以說，現(xiàn)在我們的脫貧攻堅戰(zhàn)進(jìn)入了攻堅拔寨、決戰(zhàn)決勝的階段，沒有退路，但目前有了法律保障，我們有信心實現(xiàn)脫貧目標(biāo)!”梁積裕說，條例從法律上明確了各級組織和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，有利于強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成齊抓共管的工作機制;從法律上明確扶貧開發(fā)工作在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，并納入目標(biāo)管理責(zé)任制，有利于實行責(zé)任追究制，落實各項目標(biāo)任務(wù);從法律上明確社會扶貧共同責(zé)任，有利于形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧共同推進(jìn)的局面;從法律上明確扶貧對象的確定程序與方法，能保證扶真貧、真扶貧，使扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)更精確，力量更集中，效果更明顯。
“條例的制定出臺對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的推動作用和保障作用，對于提高貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，促進(jìn)貧困人口公平參與改革發(fā)展全過程，共享改革發(fā)展成果也具有重要意義�！绷悍e裕表示，條例中將扶貧開發(fā)工作納入考核目標(biāo)管理、實行責(zé)任追究，以及如何采取措施監(jiān)控扶貧資金安全運行等相關(guān)規(guī)定，非常好地貫徹了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略，進(jìn)一步明確了各級政府的職責(zé)，對全社會支持參與扶貧開發(fā)也有積極促進(jìn)作用�！翱梢哉f，這部法規(guī)含金量很高，條例的實施，必然會推動寧夏的扶貧開發(fā)工作在法制化軌道上走得越來越好。”
