十年磨一劍,《廣州市歷史文化名城保護條例》(以下簡稱“《條例》”)終于通過了審議即將開始生效。這一被業(yè)界譽為保護歷史建筑的三把“尚方寶劍” 的重要法規(guī)如何落到實處呢?近日,廣州市名城辦會同市人大法工委及名城委專家,討論《條例》的落地辦法。廣州市國規(guī)委副主任郭昊羽透露,將提高名村名鎮(zhèn)保護規(guī)劃的效力,將其作為控規(guī)落到實處。另外,對《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》中已經(jīng)公布的26片歷史文化街區(qū),郭昊羽透露將在明年對每一片街區(qū)制定高標準的保護規(guī)劃。
修訂:保護規(guī)劃優(yōu)先于其它規(guī)劃
現(xiàn)行的《廣州歷史文化名城保護條例》,自1999年3月1日起施行以來,已經(jīng)為廣州市服務16年。隨著時代的改變,受金陵臺強拆等事件影響,《廣州歷史文化名城保護條例》的修訂應運而生。近日,在《廣州歷史文化名城保護條例》的基礎上,更名為《廣州市歷史文化名城保護條例》,草案順利通過廣州市人大審議。
郭昊羽介紹,與現(xiàn)行的法規(guī)相比,《條例》在保護力度上有顯著提升:“《條例》明確了保護規(guī)劃的權威性,以前比如有控規(guī)、交通規(guī)劃、鎮(zhèn)村自己的規(guī)劃,又有保護規(guī)劃,有沖突時到底聽哪個?現(xiàn)在賦予名村名鎮(zhèn)保護規(guī)劃權力,只要通過了名城委審議,就可以作為控規(guī)使用,不需要再融合到控規(guī)里面去!
新《條例》還為特別技術規(guī)范開創(chuàng)了提供條件,郭昊羽分析:“比如消防規(guī)范,現(xiàn)在的規(guī)范不是按歷史建筑來的,歷史建筑當時不需要遵守現(xiàn)在的規(guī)范。老城區(qū)要保護會違反消防規(guī)范,讓業(yè)主處于兩難。要遵守現(xiàn)在的消防規(guī)范,那老樓就沒了。這幾年在名城保護當中,一直試圖突破這一點。”
此外,郭昊羽認為“權責對應”也是新《條例》修繕的亮點!斑^去被詬病,光是保,什么都沒有!稐l例》關于權責一致列了很多條款,鼓勵好的活化使用辦法。部分活化功能,可以不用報批,這很重要。在上海和天津,很多歷史建筑活化用得不錯,小的旅游配套,應該在這方面給一點動力!
計劃:保護規(guī)劃預計明年內(nèi)完成
歷史文化街區(qū)、歷史建筑等保護名錄,作為保護的法定依據(jù)寫入《條例》。目前,廣州市公布了2批歷史建筑名錄,總計478處歷史建筑。相較之下,上海公布數(shù)量為4個批次總計632處,天津則為5個批次總計764處。
郭昊羽透露,廣州市第五次文化遺產(chǎn)普查,目前已經(jīng)確認歷史建筑線索700多處,“大多數(shù)是按歷史建筑的標準來確認的,這些線索加起來,廣州未來掛牌的數(shù)量將排在前列!睋(jù)記者了解,五普中的歷史建筑線索均已向業(yè)主下發(fā)通知函,告知相關保護要求。
除了歷史建筑的普查之外,對《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》中已經(jīng)公布的26片歷史文化街區(qū),將在明年對每一片街區(qū)制定保護規(guī)劃。目前,僅新河浦等5個街區(qū)擁有相應的保護規(guī)劃,大多數(shù)街區(qū)的保護規(guī)劃處于缺位狀態(tài)。據(jù)悉,街區(qū)保護規(guī)劃將按照高標準操作,預計將于明年一年內(nèi)完成。
此外,《廣州市歷史文化名城保護規(guī)劃》中的90多處傳統(tǒng)村鎮(zhèn),亦將在明年編制保護規(guī)劃。
焦點1:預保護時效1年是否足夠?
在討論會上,文保專家鄧炳權提出,預保護期僅一年,但歷史建筑的審批不同于文物,文物的登記審批權力區(qū)里可以完成,歷史建筑要經(jīng)市政府批準還要上報省政府,“都是一批批,而不是一個個審批,一年的時間可能來不及干這件事。保護期失效后,怎么辦?”
對此,郭昊羽透露,在條例草案階段,已有專家提出了這個問題,預保護的時間問題一直是討論的焦點,綜合考慮到建設的需要,加上從建筑所有人權益保障的角度出發(fā),最終還是認為預保護不能拖太久,只能通過倒逼的手段,讓政府部門加快審批程序。
焦點2:為何預保護期間拆除歷史建筑將被重罰?
《條例》中規(guī)定,對拆除歷史建筑的最高罰款為50萬元,而預保護期間的歷史建筑若被拆除,最高罰款可達市價的3至5倍。眾所周知,以廣州的地價,三到五倍肯定是不低的數(shù)額。為何會出現(xiàn)這樣的反差?
廣州市人大法工委的負責人透露,拆除歷史建筑的處罰要符合上位法要求,而預保護機制是廣州首創(chuàng)的保護辦法,并沒有上位法的依據(jù)。預保護機制在《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》首次出現(xiàn),其中明確在預保護期間拆除建筑或?qū)⑻幰?至5倍的罰款。
焦點3:傳統(tǒng)風貌建筑線索將如何保護?
《條例》草案公開后,傳統(tǒng)風貌建筑未被列入《條例》之中,受到社會的關注。文保專家湯國華在會上提出,傳統(tǒng)風貌建筑是對歷史建筑的補充,僅保護獨棟的歷史建筑,意義也不大。
目前,廣州市在普查階段登記了3000多條傳統(tǒng)風貌建筑線索,這些線索將怎么辦?郭昊羽認為,歷史建筑與傳統(tǒng)風貌建筑的區(qū)分較難,傳統(tǒng)風貌建筑多需要成片保護,對于傳統(tǒng)風貌建筑較多的地區(qū)升格為歷史風貌區(qū)或歷史文化街區(qū),對于有較大保護價值的直接升格為歷史建筑的,其它的傳統(tǒng)風貌建筑就不再進行保護。
制定《條例》的必要性
廣州是我國第一批公布的24個國家級歷史文化名城之一,具有2200多年的建城歷史,是嶺南文化中心地、古代海上絲綢之路發(fā)源地、近現(xiàn)代革命策源地、改革開放前沿地,擁有大量的歷史文化遺跡、完整的明清時期城市格局和獨具魅力的城市文化,加強歷史文化遺產(chǎn)的保護對于繼承和弘揚廣州市優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng),打造世界文化名城具有重要意義。
但是隨著廣州市城市現(xiàn)代化建設的迅速發(fā)展,人們對歷史文化資源稀缺價值和不可再生性認識不夠,歷史文化名城保護工作面臨諸多困境。如保護工作的管理體制不完善,管理程序不明確,剛性保護要求不足,資金保障和激勵機制薄弱,公眾參與缺乏渠道。
而1999年施行的《廣州歷史文化名城保護條例》因時間過早,保護對象與保護方式、法規(guī)強制性、管理程序、公眾參與等多方面內(nèi)容已經(jīng)滯后,保護理念、思路、要求等既不符合國務院2008年頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》所提出的總體要求,也不符合當前廣州市現(xiàn)實歷史文化保護工作面臨的問題與需求。2013年12月,廣州市出臺了《廣州市歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護辦法》,雖然較大程度上解決了歷史建筑、歷史風貌區(qū)兩類對象的保護問題,但其作為一部政府規(guī)章,立法效力有限,有部分內(nèi)容仍需要上升到地方性法規(guī)層面才能強化保護力度,同時對于廣州市歷史文化名城保護的目標、理念和保護要求、管理機制等全局性的問題無法涉及,仍有待明確。
因此,為了適應我市建設世界文化名城的需要,有必要根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)制定《廣州市歷史文化名城保護條例》,讓廣州市歷史文化名城的保護目標與要求、規(guī)劃建設、部門管理、實施保障及監(jiān)督等都有法可依,為我市歷史文化遺產(chǎn)的保護提供更加有力的法制保障。