一、立法的必要性
水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，從農(nóng)業(yè)用水看，畝均水資源量只有1400立方米，僅為世界平均水平的50%。水資源時(shí)空分布不均的特點(diǎn)十分突出，降水量和河川徑流量的60%-80%主要集中在汛期，連續(xù)豐水年或枯水年經(jīng)常出現(xiàn)，水旱災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)，北方地區(qū)耕地占全國(guó)60%，水資源量?jī)H占全國(guó)19%。農(nóng)業(yè)水資源稟賦先天不足的基本國(guó)情，決定了發(fā)展農(nóng)業(yè)必須大力發(fā)展農(nóng)田水利。建國(guó)以來(lái)，黨和政府*民大興水利，農(nóng)田水利得到了長(zhǎng)足發(fā)展。根據(jù)2013年公布的第一次全國(guó)水利普查結(jié)果，全國(guó)共修建水庫(kù)98002座，塘壩456.51萬(wàn)處，泵站424451座，萬(wàn)畝以上灌區(qū)7772處，農(nóng)田有效灌溉面積由新中國(guó)成立初的2.4億畝增至9.22億畝。我國(guó)以占世界6%的淡水資源和9%的耕地，解決了占世界21%人口的吃飯問(wèn)題，農(nóng)田水利功不可沒(méi)。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展形勢(shì)總體向好，但農(nóng)田水利建設(shè)歷史欠賬多、薄弱環(huán)節(jié)多、矛盾積累多。同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，人增地減水缺的矛盾日益突出，保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品供求平衡的任務(wù)更加艱巨，農(nóng)田水利支撐保障能力不足的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本緩解。主要問(wèn)題體現(xiàn)在：一是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。農(nóng)田水利建設(shè)宏觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃缺位，條塊管理、多頭管理特點(diǎn)明顯，無(wú)序建設(shè)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。二是投資體制不健全。近年來(lái)，農(nóng)田水利建設(shè)資金主要依靠中央和省級(jí)財(cái)政投入，區(qū)域投資不平衡、資金缺口大，社會(huì)投資機(jī)制不健全。三是工程建設(shè)、管理、運(yùn)行維護(hù)機(jī)制不完善。農(nóng)田水利工程建設(shè)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，所有者、管理者、受益者權(quán)利義務(wù)模糊，工程建、管、用一定程度上存在脫節(jié)，工程運(yùn)行維護(hù)不到位，影響工程效益充分發(fā)揮。四是農(nóng)業(yè)用水粗放。農(nóng)業(yè)灌溉用水效率與世界先進(jìn)水平相比差距較大，無(wú)序用水、大水漫灌現(xiàn)象較為普遍。五是扶持保障措施不到位。農(nóng)田水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，必須在政策、經(jīng)費(fèi)、公共服務(wù)等方面予以必要的扶持和保障。近年來(lái)，中央和地方財(cái)政不斷加大對(duì)農(nóng)田水利的投入，但缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，亟需從制度上予以保障。
為解決以上突出問(wèn)題，有必要在全面總結(jié)農(nóng)田水利工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一部行政法規(guī)，為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)田水利發(fā)展提供基本遵循。
二、立法總體思路和原則
農(nóng)田水利立法的總體思路是，以新時(shí)期農(nóng)田水利發(fā)展需求為導(dǎo)向，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)田水利發(fā)展的政策措施，全面推進(jìn)農(nóng)田水利健康發(fā)展，主要遵循5條原則：一是統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)。結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等制定農(nóng)田水利規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施與評(píng)估，加強(qiáng)各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。統(tǒng)籌農(nóng)田水利建設(shè)投入，既重視大中型農(nóng)田水利工程這樣的“大動(dòng)脈”，又兼顧田間地頭的“毛細(xì)血管”，解決好農(nóng)田灌溉“最后一公里”問(wèn)題。二是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與。強(qiáng)化大中型農(nóng)田水利工程建設(shè)的政府主導(dǎo)責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)由政府、農(nóng)民和社會(huì)主體多方參與。突出市場(chǎng)機(jī)制，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)所有的原則，明晰農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)。三是加強(qiáng)管護(hù)、明確職責(zé)。明確農(nóng)田水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序和要求，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。細(xì)分農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理主體，明確管理維護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)工程保護(hù)。四是節(jié)約用水、科學(xué)灌溉。實(shí)行農(nóng)田灌溉用水總量控制和定額管理制度，推行豐枯季節(jié)水價(jià)和基本水價(jià)加計(jì)量水價(jià)的兩部制水價(jià)。推廣節(jié)水治污、科學(xué)灌溉先進(jìn)技術(shù)，提高農(nóng)田用水效率，控制面源污染。五是加強(qiáng)保障、合理扶持。保障農(nóng)田水利工程建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)資金穩(wěn)定持續(xù)投入，在農(nóng)田水利用地、用電、信貸等方面予以優(yōu)惠政策扶持，加強(qiáng)農(nóng)田水利公共服務(wù)。
三、主要內(nèi)容
征求意見(jiàn)稿共8章46條，除總則部分規(guī)定了立法目的、適用范圍、基本原則、職責(zé)要求外，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：
(一)關(guān)于農(nóng)田水利規(guī)劃。規(guī)定在農(nóng)田水利調(diào)查的基礎(chǔ)上編制農(nóng)田水利規(guī)劃，明確編制要求，規(guī)范規(guī)劃實(shí)施。(第二章)
(二)關(guān)于農(nóng)田水利工程建設(shè)。一是規(guī)范工程建設(shè)程序和項(xiàng)目管理要求。二是統(tǒng)一工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要求新建、改建、擴(kuò)建農(nóng)田水利工程應(yīng)當(dāng)符合工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。三是加強(qiáng)工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管，明確工程驗(yàn)收程序。(第三章)
(三)關(guān)于農(nóng)田水利工程管理與保護(hù)。一是確定工程管理主體，按照不同投資類型分別確定相應(yīng)的工程管理主體。二是明確工程管理單位的管理維護(hù)職責(zé)。三是規(guī)定地方人民政府依法劃定工程管理和保護(hù)范圍，禁止在管理和保護(hù)范圍內(nèi)從事爆破、采石、排污等危害工程的活動(dòng)。四是規(guī)定占用農(nóng)田灌溉水源、農(nóng)田水利工程設(shè)備設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)按照等效替代或者有償占用的原則進(jìn)行補(bǔ)償。五是規(guī)范工程的注銷與處置。(第四章)
(四)關(guān)于用水管理。一是規(guī)定農(nóng)田灌溉用水總量控制和定額管理制度。二是規(guī)定農(nóng)田水利工程供水有償使用制度，因地制宜實(shí)行豐枯季節(jié)水價(jià)和基本水價(jià)加計(jì)量水價(jià)的兩部制水價(jià)，逐步推行定額內(nèi)優(yōu)惠水價(jià)與超定額累進(jìn)加價(jià)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)水價(jià)。三是加強(qiáng)節(jié)水治污，鼓勵(lì)推廣應(yīng)用噴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，鼓勵(lì)投資興建節(jié)水灌溉設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)田灌溉供排水水質(zhì)監(jiān)測(cè)，控制農(nóng)業(yè)面源污染。四是規(guī)定地方人民政府組織制定農(nóng)田灌溉排水應(yīng)急預(yù)案，保障應(yīng)急用水和農(nóng)田排澇。五是規(guī)定水資源承載要求，規(guī)劃建設(shè)商品糧、油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件。(第五章)
(五)關(guān)于保障與扶持。一是明確農(nóng)田水利投入機(jī)制、明晰工程產(chǎn)權(quán)，規(guī)定農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)行政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)投資，鼓勵(lì)農(nóng)民參與建設(shè)小型農(nóng)田水利工程，工程所有權(quán)按照誰(shuí)投資、誰(shuí)所有的原則確定。二是加強(qiáng)政府農(nóng)田水利投入，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府建立穩(wěn)定的農(nóng)田水利建設(shè)投入保障機(jī)制，從國(guó)有土地出讓收益(入)中計(jì)提資金專項(xiàng)用于農(nóng)田水利建設(shè)，實(shí)行工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助。三是加強(qiáng)農(nóng)田水利發(fā)展政策扶持，規(guī)定在用地、用電、信貸等方面對(duì)農(nóng)田水利實(shí)行優(yōu)惠政策。四是加強(qiáng)農(nóng)田水利公共服務(wù)，規(guī)定建立健全基層農(nóng)田水利服務(wù)體系，培育農(nóng)田水利公共服務(wù)市場(chǎng)，加強(qiáng)農(nóng)田水利先進(jìn)技術(shù)推廣和信息服務(wù)。(第六章)
(六)關(guān)于法律責(zé)任。對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或者不當(dāng)履行職責(zé)的行為，以及違法修建農(nóng)田水利工程、危害農(nóng)田水利工程的行為，設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。(第七章)
