一、《條例》頒布的背景
扶貧開發(fā)是黨中央、國務(wù)院在改革開放進程中，針對農(nóng)村發(fā)展不平衡的實際，為緩解和消除貧困，最終實現(xiàn)共同富裕而采取的重大戰(zhàn)略決策。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”。國家鼓勵地方立法先行，目前已有甘肅、貴州等8個省制定了地方性法規(guī)。我省是全國扶貧工作重點省份之一，全省183個縣(市、區(qū))中，有扶貧開發(fā)任務(wù)的有178個，占97.3%，其中國家片區(qū)縣、重點縣和省規(guī)劃縣88個;截至2013年底，全省有11501個貧困村，占全部47734個行政村的24.1%，仍有貧困人口625萬，大多數(shù)分布在盆周山區(qū)、地震災(zāi)區(qū)、川西北高原和大小涼山地區(qū)，扶貧對象規(guī)模大，貧困程度深，制約發(fā)展的因素多。同時，扶貧開發(fā)機制創(chuàng)新步伐加快，出現(xiàn)了一些新問題和新情況，都需要通過法規(guī)規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，促進農(nóng)村的發(fā)展，實現(xiàn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。加之國家層面尚未出臺扶貧開發(fā)的法律，因此，我省制定出臺了《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。
二、《條例》制定的主要依據(jù)
《條例》主要以《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》為基礎(chǔ)，按照*辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25號)和省委辦公廳、省政府辦公廳《貫徹<關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>實施方案》(川委廳〔2014〕9號)部署，圍繞我省“人口多、底子薄、不平衡、欠發(fā)達”的省情特點，結(jié)合我省扶貧任務(wù)重、扶貧區(qū)域廣、扶貧規(guī)模大、貧困程度深的實際，重點回答農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中亟待解決的問題及措施，全方位深層次對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進行了更加科學(xué)、更加務(wù)實、更加規(guī)范的明確和界定。
三、《條例》重點內(nèi)容解讀
(一)農(nóng)村扶貧開發(fā)及對象、范圍：農(nóng)村扶貧開發(fā)是指地方各級人民政府和社會各界通過政策、資金、物資、智力、服務(wù)等方式，幫助扶貧對象改善生產(chǎn)生活條件、增強發(fā)展能力，實現(xiàn)脫貧致富的活動。農(nóng)村扶貧開發(fā)對象是年人均純收入在省扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的具備勞動能力的農(nóng)村居民。農(nóng)村扶貧開發(fā)范圍包括貧困戶、貧困村、貧困縣、連片特困地區(qū)。
(二)農(nóng)村扶貧開發(fā)堅持的原則：堅持開發(fā)式扶貧方針，遵循實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧的原則，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作和群眾自力更生相結(jié)合的機制。
(三)農(nóng)村扶貧開發(fā)的內(nèi)容：扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善生產(chǎn)、生活條件和教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件，改善人居環(huán)境，促進社會文化事業(yè)發(fā)展。
(四)農(nóng)村扶貧開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)及識別程序：市(州)、縣(市、區(qū))人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平，按照不低于省農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，制定本市(州)、縣(市、區(qū))農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。
1.貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)及識別程序：按家庭年人均純收入低于省農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民戶，即2013年人均純收入2736元以下的農(nóng)戶。識別程序：由農(nóng)戶申請或者由村組推薦，經(jīng)村民代表大會評議、村民委員會審查、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核公示，公示時間不少于十五天，并由縣級人民政府審定�？h級人民政府將審定結(jié)果在貧困戶所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公告，公告時間不少于十五天，并逐級報省人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門備案。
2.貧困村識別標(biāo)準(zhǔn)及識別程序：按照“一高一低一無”的標(biāo)準(zhǔn)，即行政村全村農(nóng)民2013年人均純收入明顯低于全省平均水平60%(為7895元的60%即4737元以下)、貧困發(fā)生率明顯高于全省貧困發(fā)生率高一倍以上(為17.2%以上)、行政村無集體經(jīng)濟收入的行政村。村民委員會申請，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查、縣級人民政府審核后，由縣級人民政府逐級報省人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門審定。審定結(jié)果由縣級人民政府在貧困村所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公告，公告時間不少于十五天。
(五)農(nóng)村扶貧開發(fā)的措施
1.縣級以上地方人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級人民政府制定的扶貧開發(fā)規(guī)劃，逐村逐戶擬定年度扶貧實施方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施。應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)特點，將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作納入行業(yè)規(guī)劃，優(yōu)先保障貧困地區(qū)的資金、項目、技術(shù)、服務(wù)等需要，優(yōu)先向符合條件的貧困地區(qū)安排重點工程和項目，優(yōu)先審批貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)項目。
2.地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)資金列入財政預(yù)算，根據(jù)減貧任務(wù)需要，建立動態(tài)的穩(wěn)定投入機制，逐年增加財政專項扶貧資金投入。
3.地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織開展定點扶貧和跨區(qū)域?qū)趲头龉ぷ鳎x派干部到貧困村駐村幫扶。
4.地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)幫助扶貧對象培育成立農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài);幫助貧困地區(qū)建立健全商業(yè)網(wǎng)點，向扶貧對象提供信息服務(wù)。
5.縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)健全鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，改善貧困鄉(xiāng)村醫(yī)療與康復(fù)服務(wù)設(shè)施條件，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助保障水平，建立城市醫(yī)療衛(wèi)生人員支援貧困地區(qū)制度，建立貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人員到城市醫(yī)院進修和城市醫(yī)療衛(wèi)生人員到貧困地區(qū)開展巡回醫(yī)療制度，逐年解決因病致貧、返貧問題。
6.縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推進貧困地區(qū)能力扶貧和智力扶貧，加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和特殊教育，完善城市教師支教制度;對扶貧對象創(chuàng)業(yè)和高校畢業(yè)生到貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)的，在物資、資金、服務(wù)等方面給予支持。
7.縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，開展環(huán)境綜合治理，改善人居環(huán)境。
8.縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善貧困地區(qū)新型科技服務(wù)體系，加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，創(chuàng)建科技扶貧示范村、示范戶。
9.地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)在10月17日“國家扶貧日”組織相關(guān)部門和社會各界開展宣傳教育、扶貧濟困等活動。
(六)農(nóng)村扶貧開發(fā)的項目管理
1.縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開發(fā)項目整合機制，統(tǒng)籌整合實施農(nóng)村扶貧開發(fā)項目。
2.扶貧開發(fā)項目應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃，以貧困村、貧困戶為基本單元，重點解決扶貧對象急需解決的問題和困難。
3.扶貧開發(fā)項目確定實施后，任何單位和個人不得擅自變更;確需變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級人民政府同意。
4.地方各級人民政府扶貧開發(fā)項目管理部門應(yīng)當(dāng)在扶貧開發(fā)項目確定后二十日內(nèi)，將項目基本情況報同級財政部門備案并抄送審計部門。
5.縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)在財政專項扶貧資金安排到位后二十日內(nèi)，將扶貧開發(fā)項目資金名稱、來源、數(shù)量、項目實施單位以及查詢方式向社會公開。
6.農(nóng)村扶貧開發(fā)項目實施單位應(yīng)當(dāng)在項目開工建設(shè)后二十日內(nèi)建立公示牌，公開項目負(fù)責(zé)人、建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額度、主管單位及負(fù)責(zé)人、投訴聯(lián)系方式等情況。
7.扶貧開發(fā)項目所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)建立扶貧開發(fā)項目后續(xù)管護制度，承擔(dān)管護責(zé)任。
(七)農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金管理
1.農(nóng)村扶貧開發(fā)資金主要包括：財政資金、信貸資金、社會捐贈資金和其他用于農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金。
2.農(nóng)村扶貧開發(fā)資金使用范圍：主要用于培育和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)村扶貧對象就業(yè)和生產(chǎn)能力，幫助農(nóng)村扶貧對象緩解生產(chǎn)性資金短缺困難以及項目規(guī)劃和項目管理等方面。
3.財政專項扶貧資金分配因素：以精準(zhǔn)扶貧為總體要求，按照因素測算、資金績效、考核評價等進行分配。
4.社會捐贈資金應(yīng)當(dāng)按捐贈者的意愿安排。
5.財政專項扶貧資金使用管理按照國家和省有關(guān)規(guī)定實行績效評價制度。
6.任何單位和個人不得滯留、截留、挪用、擠占和套取扶貧資金。
(八)農(nóng)村扶貧開發(fā)的監(jiān)督檢查
1.縣級以上地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作作為監(jiān)督的重要內(nèi)容，適時聽取同級人民政府的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作報告。
2.縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作納入績效考核評價體系，將扶貧開發(fā)目標(biāo)完成情況作為對同級相關(guān)部門和下級人民政府考核評價的內(nèi)容。
3.縣級以上地方人民政府審計、監(jiān)察等部門應(yīng)當(dāng)依法對扶貧資金管理使用情況進行監(jiān)督。
4.扶貧開發(fā)工作應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督。任何單位和個人有權(quán)對違反本條例的行為進行舉報。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時進行調(diào)查核實，并依法予以處理。
5.農(nóng)村扶貧開發(fā)項目資金實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公告公示制度，納入村務(wù)公開、政務(wù)公開范圍，接受社會監(jiān)督。
6.縣級以上地方人民政府財政、扶貧等部門應(yīng)當(dāng)開展財政扶貧資金管理使用、扶貧開發(fā)項目建設(shè)管理、扶貧規(guī)劃執(zhí)行、扶貧政策措施落實等專項檢查。
7.縣級以上地方人民政府統(tǒng)計調(diào)查部門和農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測體系，加強動態(tài)監(jiān)測評估。
(九)農(nóng)村扶貧開發(fā)的社會扶貧
1.縣級以上地方人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立公益扶貧平臺，運用現(xiàn)代通訊、互聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，為社會各界參與農(nóng)村扶貧開發(fā)提供服務(wù)。
2.鼓勵社會各類組織和社會力量引進項目、資金和技術(shù)等參與扶貧開發(fā);鼓勵金融服務(wù)機構(gòu)增加貧困地區(qū)服務(wù)網(wǎng)點，推動貧困地區(qū)金融服務(wù)方式創(chuàng)新;鼓勵企業(yè)通過到貧困地區(qū)投資興業(yè)、招工就業(yè)、捐資助貧、捐資助學(xué)、技能培訓(xùn)等多種形式，參與村企共建、結(jié)對幫扶等扶貧活動，引導(dǎo)企業(yè)在資金、項目、人才、技術(shù)等方面對貧困地區(qū)給予支持;鼓勵和引導(dǎo)社會成員和海外人士捐資助貧，開展助教、助醫(yī)等扶貧活動，倡導(dǎo)志愿服務(wù)，構(gòu)建扶貧志愿者網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系。
3.縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門依照國家有關(guān)規(guī)定，可與有關(guān)國家和地區(qū)、國際組織、區(qū)域組織及其他機構(gòu)開展農(nóng)村扶貧開發(fā)交流合作。
四、我市農(nóng)村扶貧開發(fā)工作成效及存在主要問題
近年來，在市委、市政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，通過不斷探索實踐，我市扶貧開發(fā)取得積極進展。完成了我市820個貧困村、34.4萬貧困人口的建檔立卡任務(wù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)減貧9.248萬人，完成目標(biāo)任務(wù)的114%。但是，我市農(nóng)村扶貧工作仍存在以下突出問題：
一是在扶貧理念上沒有完全實現(xiàn)從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)扶貧”方式轉(zhuǎn)變。二是省上“六大機制創(chuàng)新”扶貧改革文件全部出臺，但各區(qū)市縣貫徹落實的具體措施還沒有完全跟上。三是扶貧資金投入增量在逐年加大，但資金存量也在加大，一些扶貧項目遲遲未竣工。四是項目資金監(jiān)督檢查力度在加大，但監(jiān)管形勢不容樂觀。五是全市組建了820個駐村工作隊，但有的幫扶干部沒有真正下沉，存在幫扶不到位。六是責(zé)任部門盡責(zé)不到位。按照《創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實施方案》(廣委辦發(fā)〔2014〕24號)要求，我市“五大扶貧工程”12項重點工作均落實了具體牽頭部門，但有的牽頭部門未按要求制定工作計劃、落實工作措施、按時向市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報告情況，履職盡責(zé)不到位。
五、貫徹落實《條例》幾點建議
(一)建議廣泛宣傳《條例》。建議近期充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，采取專家訪談、法規(guī)解讀、專題報道、知識競賽以及宣傳車下鄉(xiāng)、發(fā)送宣傳資料等方式，廣泛宣傳《條例》，使《條例》在農(nóng)村做到家喻戶曉、人人皆知。請電視臺、電臺、報社大力配合支持。同時，聘請扶貧工作專家，舉行《條例》專題講座，并將《條例》學(xué)習(xí)納入培訓(xùn)和考核內(nèi)容。
(二)建議認(rèn)真貫徹落實《條例》強力推進精準(zhǔn)扶貧。一是做實駐村幫扶工作。督促各級各部門嚴(yán)格執(zhí)行駐村工作制度，落實干部駐村工作責(zé)任，明確工作目標(biāo)，確定工作重點，落實保障措施，確保精準(zhǔn)扶貧干部駐村工作落實到位。二是推進扶貧項目建設(shè)。加快項目施工進度，確保扶貧項目有序推進，做好相關(guān)資料收集整理，及時撥付項目建設(shè)資金。三是強化部門職能職責(zé)。五大扶貧工程12項重點工作牽頭部門，要按照職責(zé)分工，加大力度推進部門扶貧工作，真正形成全社會參與的大扶貧格局。
(三)強化督查督辦，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。建議市上堅持每年由市分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，督查辦、扶貧移民局參與，對區(qū)市縣開展二至三次扶貧開發(fā)工作的督查，把督查工作常態(tài)化。對出現(xiàn)識別貧困戶不精準(zhǔn)、扶貧項目實施沒有真正惠及貧困戶、對貧困戶幫扶千篇一律而缺乏個性化精細(xì)化的具體幫扶措施、幫扶責(zé)任人和幫扶對象對接不到位幫扶責(zé)任不落實、截留擠占挪用扶貧資金和扶貧資金報賬不規(guī)范不及時、貧困戶不是真正脫貧而是數(shù)字脫貧等問題，一律從嚴(yán)問責(zé)。
