公務(wù)員聘任制改革的難點及完善策略
公務(wù)員聘任制的實施主要目的在于將公務(wù)員由原來的身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃гu估的管理方式，意在將公務(wù)員轉(zhuǎn)化為真正的人力資源，從而提高公務(wù)員的工作效率。2006年施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》，對聘任有明確的規(guī)定，包括聘任的程序、合同、工資待遇等;同時，明確公務(wù)員聘任制主要是指，在經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，針對工作需要，機關(guān)可以在應(yīng)聘人員平等自愿、協(xié)商一致的原則下，與其簽訂具有一定期限的聘任合同，對雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確定。聘任制這種公務(wù)員任用制度，是隨著我國社會發(fā)展變化而出現(xiàn)的，可以說是時事所趨。
我國公務(wù)員聘任制改革背景及發(fā)展現(xiàn)狀
我國公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生主要有三方面的原因，首先是傳統(tǒng)公務(wù)員制度已經(jīng)跟不上我國市場經(jīng)濟的發(fā)展步伐。市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅帶動了政府管理理念的不斷創(chuàng)新，同時帶動其運作方式的不斷創(chuàng)新，而傳統(tǒng)公務(wù)員制度在新陳代謝機制方面不暢，仍存在官僚主義等各種背離市場經(jīng)濟發(fā)展要求的弊端，這種現(xiàn)實要求促使公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)。其次，在全球化的今天，信息基本實現(xiàn)了全球共享，西方很多國家對合同制雇員的實行，是我國公務(wù)員聘任制實施的參照藍(lán)本�；谡ぷ髦杏龅降奶厥馇闆r很多國家政府都開始大量聘用臨時人員，西方國家雇員改革實踐所取得的成效，為我國公務(wù)員聘任制改革作出了表率。第三，西方國家的新公共管理、新公共服務(wù)等理論從20世紀(jì)80年代開始興起，發(fā)展到今天已經(jīng)有了幾十年的時間，在實踐中逐步成熟起來。中西的廣泛交流，使我國對西方國家的這些新思想有了更新的認(rèn)識，在立足我國國情的基礎(chǔ)上，逐漸開始認(rèn)同和借鑒西方先進(jìn)思想，正是這些為我國公務(wù)員聘任制打下堅實的理論基礎(chǔ)。
我國公務(wù)員聘任制從實施之日起，主要經(jīng)歷了以下發(fā)展階段。對公務(wù)員聘任制進(jìn)行基本的界定是我國公務(wù)員聘任制的第一階段，2006年1月1日開始施行的《公務(wù)員法》對我國對聘任制公務(wù)員的適用范圍、管理方式等各種原則性規(guī)定進(jìn)行制定。《公務(wù)員法》的實施，關(guān)于“職位聘任”的規(guī)定是其突出的亮點，且為公務(wù)員聘任制奠定了一定的法律基礎(chǔ)，使得公務(wù)員聘任制在法律上有了明確地位。試點階段是公務(wù)員聘任制發(fā)展的第二階段。我國《公務(wù)員法》實施一年后，浦東和深圳地區(qū)開始在原國家人事部的決定下開始對公務(wù)員聘任制試點，通過試點對實施經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)①。在已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1月，《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》發(fā)布，進(jìn)一步細(xì)化了公務(wù)員聘用制的細(xì)節(jié)問題，并對試點范圍進(jìn)一步擴大，以期通過實踐不斷促進(jìn)公務(wù)員聘任制的完善。深圳地區(qū)在2007年率先實行公務(wù)員聘任制試點后，全國許多省市也隨之開展公務(wù)員聘任制試點工作。，公務(wù)員聘任制試點范圍進(jìn)一步擴大到廣西、福建、山東等大部分省市地區(qū)。從各地試點經(jīng)驗來看，公務(wù)員聘任制不僅能促進(jìn)公務(wù)員服務(wù)意識和行政管理水平的提高，同時能促進(jìn)公務(wù)員官僚主義作風(fēng)的改變。但不得不注意的是，我國公務(wù)員聘任制改革的試點仍然存在很多推進(jìn)難點。
推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革的難點分析
公務(wù)員聘任制，與傳統(tǒng)公務(wù)員制度相比是一種彈性化的用人制度，這種挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公務(wù)員制度的制度變革往往需要強大的內(nèi)在動力支撐。主要原因在于我國從古至今官本位氣息都比較濃厚，人們對“做官”等古往今來都帶有無比高漲的熱情，即使現(xiàn)代社會人們的觀念認(rèn)識仍然受傳統(tǒng)認(rèn)識影響很大。在我國對干部人事制度進(jìn)行改革的過程中，聘任制漸漸推進(jìn)到國有企業(yè)和事業(yè)單位中，公務(wù)員的聘任制改革推進(jìn)是最晚的②。在傳統(tǒng)觀念中，人們一直認(rèn)為公務(wù)員本來就是常任的，不應(yīng)該對公務(wù)員制度作出改革。另外，公務(wù)員制度改革會威脅到公務(wù)員工作的穩(wěn)定性，公務(wù)員聘任制的實施導(dǎo)致公務(wù)員群體出現(xiàn)競爭壓力，在福利待遇方面水準(zhǔn)也會下降，從這點來說，公務(wù)員聘任制改革牽涉到巨大的利益群體，這一群體中一些人擔(dān)心自己的利益問題，因此并不希望公務(wù)員制度改革的到來和實施，從而導(dǎo)致我國公務(wù)員聘任制改革的內(nèi)在動力不足。③
其次，我國公務(wù)員制度建立時間不長，制度框架方面還有很多地方需要完善。我國公務(wù)員條例的制定在1993年，到目前也才21年的時間，公務(wù)員制度本身還處在發(fā)展和探索中，而聘任制又是一種較大的公務(wù)員制度改革，因此也會隨之伴隨著一些制度框架上的問題。目前來看，我國公務(wù)員聘任制中的一些試點區(qū)域并非統(tǒng)一的文件指定的區(qū)域，而是各個省市自己申請試點的，且沒有出臺有關(guān)的推廣時間和推廣路線等聘任制改革新政策及新方案【全文】，比較缺乏整體的制度設(shè)計。另一方面，現(xiàn)階段公務(wù)員聘任制改革配套措施還不完善，缺少配套的政策法規(guī)，不管聘任制公務(wù)員的錄用、管理還是退出或司法救濟等，各方面明細(xì)而完善的規(guī)范都比較缺乏。④
在實際操作過程中，我國公務(wù)員聘任制仍面臨不少問題。首先，我國聘任型公務(wù)員在概念和定位上都比較模糊。比如，在我國公務(wù)員范疇中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要指政務(wù)類公務(wù)員，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要指業(yè)務(wù)類公務(wù)員。在傳統(tǒng)文化語境中，前者大致與“官”相對，后者則大致與所謂“僚”或“吏”相對。在古代，“吏”被看作是官府的雇員，而兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)中不過是想說明聘任制公務(wù)員主要指業(yè)務(wù)類公務(wù)員，可以看出聘任型公務(wù)員概念定位不夠直接明確。
第二，我國聘任制公務(wù)員的實施使公務(wù)員的原有保障被打破，但在聘任制公務(wù)員工資、福利、保險等各方面卻仍然沒有明確的規(guī)定，使得聘任制公務(wù)員在安全感和穩(wěn)定感上不夠，對提高聘任制公務(wù)員工作積極性很不利。
第三，聘任型公務(wù)員又被稱為“臨時”公務(wù)員，而“臨時”這種設(shè)定則會大大打擊聘任型公務(wù)員，導(dǎo)致其很難產(chǎn)生歸屬感，在工作中可能比較缺乏獻(xiàn)身精神。且聘任型公務(wù)員可能由于不夠?qū)I(yè)，工作質(zhì)量不高，對行政管理的局部質(zhì)量有一定影響。同時，聘任型公務(wù)員由于不穩(wěn)定性心理壓力比常任公務(wù)員更大，甚至?xí)a(chǎn)生一定的心理不平衡感，影響政務(wù)工作的順暢進(jìn)行⑤。
第四，作為行使國家公共權(quán)力的職業(yè)，為人民服務(wù)是公務(wù)員最基本也是最重要的特征，在傳統(tǒng)的觀念中，公務(wù)員對人民負(fù)責(zé)，是人民群眾對國家公共權(quán)力行使的代表，是高尚的，因此有些人對公務(wù)員聘任制無法理解，也無法接受聘任制公務(wù)員的雇傭性質(zhì)⑥。
完善我國公務(wù)員聘任制改革的建議
增強公務(wù)員聘任制改革的內(nèi)在動力。公務(wù)員聘任制已經(jīng)受到法律的確認(rèn)，各地也已經(jīng)開始試點實踐和探索，從大趨勢上來說公務(wù)員聘任制的實施是一種必然趨勢。因此，要進(jìn)一步深化公務(wù)員聘任制改革，就必須對公務(wù)員聘任制改革內(nèi)在動力進(jìn)行增強。我國政府應(yīng)對廣播、電視和報刊等各種新聞媒體充分加以利用，對輿論宣傳和政策解讀有計劃、有重點地加強，為公務(wù)員聘任制改革營造良好的輿論氛圍，提高人們對公務(wù)員聘任制改革的認(rèn)識，加深人們對公務(wù)員態(tài)度的理性，讓人們對公務(wù)員聘任制改革重要性與必要性有充分認(rèn)識。與此同時，應(yīng)在改革初期，對增量改革等辦法加以采用，將聘任制的實行先付諸在新進(jìn)入公務(wù)員隊伍的人員身上，一步步地將利益群體帶來的阻力解決掉。目前深圳的公務(wù)員聘任制改革正是如此，這種方法不僅給現(xiàn)有的公務(wù)員施加了相對壓力，同時表明了公務(wù)員聘任制的靈活性。對于公務(wù)員群體中自愿從常任公務(wù)員轉(zhuǎn)為聘任公務(wù)員的人員應(yīng)給予一定補償，并積極地鼓勵和支持這些人，在逐漸的改革中，慢慢擴大聘任制的推進(jìn)范圍。
建立完備的公務(wù)員聘任制制度框架。國外公務(wù)員制度改革留給人們的共同經(jīng)驗在于建立完備的制度框架，我國公務(wù)員聘任制改革剛剛起步更應(yīng)該完善制度框架。西方國家在對公務(wù)員制度基本法進(jìn)行制定的同時，會同步制定各種單項法規(guī)及具體的實施細(xì)則，因此我國也必須抓緊完善公務(wù)員聘任制的框架⑦。我國對公務(wù)員聘任制配套細(xì)則和法律法規(guī)的完善應(yīng)立足《中華人民共和國公務(wù)員法》，另一方面我國還必須抓緊出臺《改革新政策及新方案【全文】》和《管理辦法》，為各地各部門公務(wù)員聘任制的展開提供指導(dǎo)依據(jù)和改革方向。在公務(wù)員聘任制的試點方面，政府應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平分類給出明確的試點范圍，對有代表性的省市實行公務(wù)員聘任制試點。此外，還應(yīng)該做好詳細(xì)的公務(wù)員聘任制改革的時間表及路線圖等，確保公務(wù)員聘任制改革過程更加有目的、計劃和步驟性。
完善聘任公務(wù)員職位分類管理制度。我國在公務(wù)員聘任制改革的過程中，應(yīng)樹立公務(wù)員多元人生價值，對公務(wù)員職位分類管理制度加以完善。我國在對聘任公務(wù)人員進(jìn)行管理時，可以將其直接納入技術(shù)類公務(wù)員中，將常任制與非常任制公務(wù)員職位有機結(jié)合起來，以使政府人力資源在配置上更加合理。有一類公務(wù)員在西方國家在公務(wù)員的分類中被稱為專業(yè)技術(shù)人員，而我國很多地方政府在公務(wù)員的聘任方面都是對具有專門技術(shù)的專業(yè)人才的聘用，這些人與西方國家技術(shù)人員基本一致，所以在這些聘任公務(wù)員管理方面可以對西方的管理制度加以引入和借鑒，將這些人員作為專門的技術(shù)類公務(wù)員。滿足我國加入WTO后政府對人才的需要，是我國公務(wù)員聘任制最初的動因，但是我們必須了解的是，政府在加入WTO后對專門技術(shù)人才的需求是長久的，而非一年或幾年的事。所以我國應(yīng)好好利用公務(wù)員聘任制改革這一契機，對專門技術(shù)人才新陳代謝的機制加以建立，對中國公務(wù)員分類制度加以改革，在公務(wù)員制度體制之內(nèi)不斷吸收專業(yè)技術(shù)人才。在實踐探索公務(wù)員聘任制的過程中，我們可以將公務(wù)員聘任制中的合理因素與我國當(dāng)前的公務(wù)員體制合理結(jié)合起來，這樣一來可以免除兩種機制運作，減少運作成本，同時也可以對當(dāng)前公務(wù)員制度內(nèi)的體制資源進(jìn)行開發(fā)。此外，還應(yīng)該從更宏觀的范圍對專門技術(shù)類公務(wù)員進(jìn)行分類，以促進(jìn)我國公務(wù)員聘任制更加完善⑧。
轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，平衡常任與聘用人員的關(guān)系和心理落差。因為之前的《條例》和《公務(wù)員法》已經(jīng)使用了十幾年，人們對這些條例和規(guī)范早已習(xí)慣，尤其是公務(wù)員接受了這么多年的模式和想法很難一時改變，因此在新公務(wù)員法的實施方面必定會很不適應(yīng)，甚至?xí)璧K新公務(wù)員法的實施。針對這些問題，相關(guān)單位應(yīng)及時組織公務(wù)員對新公務(wù)員法進(jìn)行學(xué)習(xí)，可以充分利用各種講座，知識競賽等形式提高公務(wù)員對新公務(wù)員法的學(xué)習(xí)興趣和理解程度，并將其運用到工作中。在學(xué)習(xí)過程中需注意的是不能將學(xué)習(xí)流于形式，而需要每一個公務(wù)員都能對公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定有真正的了解和感受。促進(jìn)政府和公務(wù)員為人民提供更好的服務(wù)，是公務(wù)員法制定的本身意義⑨。作為人民的公仆，公務(wù)員的服務(wù)對象是人民，因此平常百姓也應(yīng)對公務(wù)員法有一定認(rèn)識，以更好地監(jiān)督公務(wù)員的服務(wù)和公務(wù)員法的實施，創(chuàng)造全民懂法的社會和諧環(huán)境，為公務(wù)員聘任制改革奠定更廣泛的群眾基礎(chǔ)和思想準(zhǔn)備。
常任公務(wù)員與聘用公務(wù)員在一同工作的過程中，由于思想意識、水平、工作態(tài)度、待遇、福利等各方面的不同，難免會有一些矛盾，產(chǎn)生一定的不平衡感。為了解決這一問題，我國可以設(shè)立專門的仲裁機構(gòu)，對同一機關(guān)中常任與聘用人員的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時，應(yīng)對聘任型公務(wù)員的工資待遇和晉升空間有所明確，對職務(wù)序列和工資等級合理進(jìn)行設(shè)定，不管是哪種公務(wù)員都應(yīng)該平等對待。對于一些層次要求較高的職位，可以在有關(guān)部門的批準(zhǔn)下，對其實行協(xié)議工資，但工資的實行必須陽光透明，以得到其他人員的理解和支持。
出臺關(guān)于聘任制公務(wù)員詳細(xì)的配套條例，加強績效考評力度。公務(wù)員聘任制改革，導(dǎo)致現(xiàn)有公務(wù)員制度受到?jīng)_擊，眼前比較緊迫的就是注重公務(wù)員聘任制改革與原有公務(wù)員制度之間的銜接，并抓緊出臺關(guān)于聘任制公務(wù)員詳細(xì)的配套條例，做好缺口補全工作。特別是聘任制公務(wù)員工資、福利、保險等方面的規(guī)定，是各項規(guī)則中的重中之中。在公務(wù)員法中，規(guī)定聘任制公務(wù)員在工資上實行協(xié)議制，其具體實施辦法則由中央主管部門規(guī)定。因此，聘任制公務(wù)員的工資確定便依賴主管部門的具體方案，這就要求主管部門必須出臺相應(yīng)方案才能將聘任制公務(wù)員的工資落到實處。除此，還應(yīng)做好聘任制公務(wù)員的流動安撫工作。
聘任制公務(wù)員并不具有長期性，因此在對其進(jìn)行調(diào)遣時，應(yīng)做好對他們的工齡等方面的計算，這需要明確的公務(wù)員法規(guī)，否則很容易亂套。在出臺關(guān)于聘任制公務(wù)員詳細(xì)的配套條例之外，還應(yīng)該加強對我國聘任制公務(wù)員的績效考評力度。在改革過程中應(yīng)立足在傳統(tǒng)考核方式基礎(chǔ)上，建立聘任制公務(wù)員考核制度。聘任制公務(wù)員考核必須以勞動合同和職位說明書為依據(jù)，對考評指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的量化與細(xì)化，除了包括公務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和工作績效，還應(yīng)包括其專業(yè)素養(yǎng)等，在綜合基礎(chǔ)上對其工作進(jìn)行評價和打分。為了防止以往公務(wù)員內(nèi)部考核弊端的出現(xiàn)，可以對被服務(wù)對象、外部專家等共同引入，擴大公眾參與度。在考核結(jié)果出來后，應(yīng)根據(jù)績效成績進(jìn)行明確的賞罰，促進(jìn)“能者上、平者讓、庸者下”優(yōu)勝略汰的真正實現(xiàn)。
最后，我國公務(wù)員聘任制改革應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)不同情況區(qū)別而待，與西方相比我國的情況比較復(fù)雜，不管在政府組織形式還是人事管理體制上，我國公務(wù)員聘任制改革都應(yīng)該從自身實際出發(fā)，在對先進(jìn)經(jīng)驗積極借鑒的同時，根據(jù)不同地區(qū)不同情況區(qū)別對待。
