2008年,我國實施了事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革,在山西省、上海市、浙江省、廣東省和重慶市開展試點。這項改革的主要內容是將事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)并軌,減少養(yǎng)老保險繳費和待遇的不平等。然而,改革的進展不及政府和社會的預期。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革應持續(xù)推進,還是暫時擱置?這需要對改革績效有全面、科學的認識,因為這項改革不僅影響事業(yè)單位工作人員,也影響企業(yè)職工;不僅有公平效應,也會對市場效率產(chǎn)生影響。與已有研究不同,筆者關注事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革對企業(yè)職工制度遵從的影響,從一個新的視角,為我國養(yǎng)老保險制度的深化改革提供科學依據(jù)。
發(fā)達國家的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度
發(fā)達國家實施的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度,主要有三種類型:獨立型、統(tǒng)一型、補充差異型。獨立型是對機關事業(yè)單位和企業(yè)實行完全不同的養(yǎng)老保險制度,機關事業(yè)單位工作人員獨立繳費、獨立計發(fā)養(yǎng)老金,德國和法國等少數(shù)國家實行獨立型制度。統(tǒng)一型是對機關事業(yè)單位和企業(yè)實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度,新加坡等國屬于這種類型。補充差異型介于獨立型和統(tǒng)一型之間,機關事業(yè)單位和企業(yè)適用統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度,在此基礎上,機關事業(yè)單位還實行職業(yè)年金制度。美國、英國、瑞典、日本和韓國等大部分國家實施補充差異型制度,要求機關事業(yè)單位工作人員同時向基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金繳費。
從發(fā)達國家的情況來看,大多數(shù)國家僅對機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工稍作區(qū)別,兩者在繳費和待遇上的差別不是很大。法國等少數(shù)國家雖然實行獨立型制度,但也要求機關事業(yè)單位工作人員繳費。中國的情況與德國相似,均實行獨立型制度,并且機關事業(yè)單位工作人員無需繳費。這在其他市場經(jīng)濟發(fā)達國家是比較少見的。
企業(yè)職工對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革存在“雙重”預期
事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革,使企業(yè)職工對養(yǎng)老保險“雙軌制”的并軌產(chǎn)生預期。一方面,企業(yè)職工的預期可能是積極的,認為雖然會經(jīng)歷一些曲折,但改革會持續(xù)推進,“雙軌制”終將并軌;另一方面,企業(yè)職工的預期也可能是消極的,認為未來改革會停滯不前,“雙軌制”及其產(chǎn)生的問題仍將長期存在。
在積極預期下,企業(yè)職工對養(yǎng)老保險制度的遵從度會有所提高。這是因為:第一,養(yǎng)老保險的制度公平性將提高,企業(yè)職工更愿意遵從制度規(guī)定;第二,企業(yè)職工對養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性更有信心,認為未來養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放更有保障;第三,部分企業(yè)職工的外部選擇減少,不能通過轉換工作到事業(yè)單位以尋求免費養(yǎng)老金。
但是,在消極預期下,企業(yè)職工對養(yǎng)老保險制度的遵從度可能不變,甚至變得更差。這是因為:改革尚未實施時,企業(yè)職工認為未來仍有可能實現(xiàn)“雙軌制”并軌;實施后,如預期改革無法持續(xù)推行,企業(yè)職工會形成未來“雙軌制”實現(xiàn)并軌的可能性微乎其微的認識,反而降低了其遵從現(xiàn)行制度的激勵。
因此,事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革對企業(yè)職工制度遵從的影響,主要取決于企業(yè)職工對“雙軌制”并軌的預期。當積極預期占優(yōu)時,改革的正面效應將凸顯;反之,則可能阻礙養(yǎng)老保險制度的深化改革,甚至引發(fā)新的社會矛盾。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革提高了試點地區(qū)企業(yè)職工遵從度
筆者利用2006—中國城鎮(zhèn)住戶調查數(shù)據(jù)的企業(yè)職工樣本進行分析,發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革使浙江省和廣東省的企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險的概率,提高了5.5個百分點。值得注意的是,樣本主要是本市非農戶口的企業(yè)職工,按照政策規(guī)定,他們理應全部參加養(yǎng)老保險,而改革卻使這些強制參保者的參保概率進一步提高。改革前,浙江省和廣東省的企業(yè)職工的參保概率為71.6%,年增長率不到1.0%,而改革的影響相當于使參保概率增長了7.7%。因此,經(jīng)驗證據(jù)顯示,整體而言,事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革使企業(yè)職工產(chǎn)生了積極預期,提高了對養(yǎng)老保險制度的遵從度。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革影響存在差異性
進一步的細化研究發(fā)現(xiàn):教育水平高的職工、白領職工、年輕職工、國有企業(yè)職工和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工,受事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的影響相對更強,其參保概率提高的幅度更大。這是因為:一方面,這幾類企業(yè)職工更符合事業(yè)單位招聘條件,他們的個人特征或所在企業(yè)性質與事業(yè)單位工作人員差別不大,但他們的養(yǎng)老保險繳費和待遇,卻與事業(yè)單位工作人員有較大差異,對制度不公平的體會更深,轉換工作到事業(yè)單位的愿望更強烈;另一方面,年輕職工更擔心制度的財務可持續(xù)性。在積極預期下,這些職工對改革有更明顯的反應。
推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革有助于實現(xiàn)養(yǎng)老保險“全覆蓋”
發(fā)達國家的經(jīng)驗顯示,對于養(yǎng)老保險制度,機關事業(yè)單位工作人員的繳費和待遇不應與企業(yè)職工存在較大差距;谥袊鴶(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究顯示,事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革產(chǎn)生了積極預期,提高了職工對養(yǎng)老保險制度的遵從度。因此,我國政府應堅持推進養(yǎng)老保險“雙軌制”的并軌改革,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在不同職業(yè)間的統(tǒng)一。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的初衷在于促進公平,但在中國特定的制度環(huán)境下,促進公平的改革,往往也會進一步提升效率。例如,在不少地區(qū),“機關事業(yè)單位報考熱”和“企業(yè)招工難”的現(xiàn)象并存。推動養(yǎng)老保險“雙軌制”并軌,不僅能消除養(yǎng)老保險繳費和給付的不平等,改善收入分配格局,還可減少就業(yè)選擇的扭曲,有利于企業(yè)發(fā)展和社會整體經(jīng)濟效率的提高。
此外,持續(xù)推進養(yǎng)老保險“雙軌制”并軌,也有助于實現(xiàn)養(yǎng)老保險“全覆蓋”的目標。近年來,中國政府一直致力于提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險的覆蓋率,很多地區(qū)將企業(yè)職工養(yǎng)老保險的覆蓋率作為政績考核的重要指標,并采取廣泛宣傳養(yǎng)老保險功效和發(fā)放繳費補貼等激勵參保的措施,但距離“應保盡保”仍有較大差距。而通過逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險“雙軌制”的并軌,會自發(fā)地提高企業(yè)職工參保的積極性,養(yǎng)老保險的覆蓋面也會隨之擴大。
目前,可在總結試點經(jīng)驗的基礎上,持續(xù)推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革,逐步消除改革面臨的困難和阻力,將改革措施落到實處。未來,可考慮將機關公務員也納入改革范圍,以徹底解決養(yǎng)老保險“雙軌制”問題。需要強調的是,事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革影響職工制度遵從的渠道,主要是企業(yè)職工對改革持續(xù)推進和“雙軌制”并軌的預期。因此,在未來的改革進程中,應特別注意宣傳工作,讓社會各界充分了解改革的背景、舉措、進展和功效,促使企業(yè)職工對改革形成積極預期。
作者:清華大學經(jīng)濟管理學院;對外經(jīng)濟貿易大學國際經(jīng)濟貿易學院 白重恩 趙靜 毛捷