事業(yè)單位改革是繼國(guó)有企業(yè)改革之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中又一個(gè)重要改革，對(duì)建立和完善起著十分關(guān)鍵的作用。自黨的十六大以來(lái)，尤其是黨的十六屆五中全會(huì)將事業(yè)單位改革納入到行政管理體制改革的范疇，明確提出“分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革”的指導(dǎo)意見(jiàn)，事業(yè)單位改革才真正提到重要的議程上來(lái)，引起了社會(huì)各界的關(guān)注。
一、事業(yè)單位改革的總體情況
我市現(xiàn)有市屬事業(yè)單位614家，廣泛分布于我市科、教、文、衛(wèi)、體等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。我市的事業(yè)單位改革可以追溯到80年代：1986年從我市被列為全國(guó)科教體制改革的試點(diǎn)城市，就開(kāi)始對(duì)所屬的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了人事、分配、內(nèi)部管理三項(xiàng)制度改革，較好促進(jìn)了科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。1998年我市又著手對(duì)經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)的事業(yè)單位進(jìn)行脫鉤改制，從體制上保證了中介機(jī)構(gòu)依法、獨(dú)立、公正的發(fā)揮作用。2001我市大力推進(jìn)“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”(醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保險(xiǎn)、藥品流通)改革，探索從根本上解決老百姓 “看病難”、“看病貴”的問(wèn)題。近幾年來(lái)，市委、市政府一直高度重視事業(yè)單位的改革與發(fā)展工作，積極探索和研究新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，改革的工作思路不斷明晰，工作措施不斷完善，改革的領(lǐng)域也不斷地?cái)U(kuò)大，并取得了顯著成效。
一是行政執(zhí)法體制改革邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，2002年9月我市開(kāi)始實(shí)行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革，依據(jù)《行政許可法》，成立了南京市城市管理行政執(zhí)法局，將市容、市政、園林、規(guī)劃、工商、公安等6個(gè)部門(mén)的部分處罰職能相對(duì)集中，推進(jìn)單一行政執(zhí)法體制向綜合執(zhí)法體制轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高了執(zhí)法水平和執(zhí)法效率。
二是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了積極有效地探索�？萍挤矫妫喝�“產(chǎn)、學(xué)、研”一體化、緊密化進(jìn)程不斷加快，應(yīng)用開(kāi)發(fā)性的科研機(jī)構(gòu)改制工作已經(jīng)結(jié)束，科技創(chuàng)新體制建設(shè)取得了可喜成績(jī)，建立各類(lèi)科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園23家，在孵企業(yè)1600家。教育方面：初步探索了教育投融資體制改革，鼓勵(lì)和支持民辦教育發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)辦學(xué)多元化。衛(wèi)生方面：按照“上移、下沉、轉(zhuǎn)行、改制”的改革思路，組建了鼓樓醫(yī)院集團(tuán)，積極推行藥房托管試點(diǎn)，全市二級(jí)醫(yī)院全部實(shí)行藥房托管，9家三級(jí)醫(yī)院也開(kāi)始進(jìn)行藥房托管。文化宣傳方面：分別組建了以授權(quán)經(jīng)營(yíng)為主要特點(diǎn)的報(bào)業(yè)集團(tuán)和廣電集團(tuán)。文化系統(tǒng)還通過(guò)招商、出讓冠名權(quán)等方式，吸納社會(huì)資本做大做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)，先后推出9家文化單位，改革舉措創(chuàng)全國(guó)之先。
三是社會(huì)公益類(lèi)的事業(yè)單位改革工作開(kāi)始啟動(dòng)。①市政養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的改革工作正在積極推進(jìn)。目前市、區(qū)兩級(jí)31家市政養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位已有12家完成改制任務(wù)，改制涉及職工7000余人，資產(chǎn)8億多元。市區(qū)兩級(jí)都組建了市政設(shè)施綜合養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起市政設(shè)施綜合管理工作，管理和養(yǎng)護(hù)體制已徹底分離。②水利工程管理體制改革工作已全部完成。全市43家水管單位按照省市有關(guān)水利工程管理體制改革的要求，完成了定性定編、經(jīng)費(fèi)測(cè)算、管養(yǎng)分開(kāi)和內(nèi)部改革工作，通過(guò)改革，理順了體制，明晰了職能，激活了內(nèi)部機(jī)制，初步建立了與相適應(yīng)新的水利管理體制。
四是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改革取得了階段性成果。2003年我市重點(diǎn)推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改革，納入改制范圍的146家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位目前已全面完成改制工作。此次改制共涉及改制職工近2萬(wàn)人。這是真正觸及事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)和事業(yè)單位職工身份的改革，是我市對(duì)事業(yè)單位真正意義上的“傷筋動(dòng)骨”的改革，也是歷史上力度最大、涉及范圍最廣的一次。
二、市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革的基本情況和主要做法
1、基本情況
我市經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革是與新一輪國(guó)有企業(yè)改革同步進(jìn)行的，在推進(jìn)改革中我市始終堅(jiān)持“兩個(gè)戰(zhàn)略”，“三個(gè)確保”的指導(dǎo)思想，即：堅(jiān)持實(shí)施國(guó)有資本有序進(jìn)退戰(zhàn)略和堅(jiān)持實(shí)施投資主體多元化戰(zhàn)略，確保南京經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，確保職工合法權(quán)益得到保障。改革的基本目標(biāo)是改制轉(zhuǎn)企，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)到位”：整體改制一步到位，國(guó)有資本調(diào)整到位，職工身份轉(zhuǎn)換到位，社會(huì)保險(xiǎn)落實(shí)到位，債權(quán)債務(wù)處理到位。通過(guò)改革，真正使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。通過(guò)三年多的努力，列入改制名單的146家經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位全部完成改制任務(wù)，其中直接注銷(xiāo)40家，實(shí)行關(guān)閉26家，改制轉(zhuǎn)企80家。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入2.37億元。此次改制共涉及在職職工近萬(wàn)人，已退休職工5800余人(含提前退休職工2600人)。
2、主要做法
在改革實(shí)踐中，我市堅(jiān)決按照中央和省委、省政府有關(guān)事業(yè)單位改革的部署和政策，結(jié)合南京實(shí)際情況，不斷探索、不斷規(guī)范、不斷完善。
一是制定完善政策，強(qiáng)化改制指導(dǎo)。市政府先后出臺(tái)了50多個(gè)規(guī)范性文件，如寧政發(fā)[2002]296號(hào)《南京市市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企試行意見(jiàn)》、寧政辦發(fā)[2003]73號(hào)《南京市市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企實(shí)施辦法》、及寧國(guó)資辦[2003]32號(hào)文、寧國(guó)土資[2003]297號(hào)和寧勞社就[2003]20號(hào)文等等，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)改制單位的財(cái)產(chǎn)清查、審計(jì)評(píng)估、離任審計(jì)、資產(chǎn)處置、職工安置、債權(quán)債務(wù)處理等方面的工作，規(guī)范審批程序、操作步驟和產(chǎn)權(quán)交易行為。逐步形成了一套相對(duì)完整的規(guī)范經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改制的政策體系。
二是嚴(yán)格操作程序堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作。在改制過(guò)程中，我們重點(diǎn)嚴(yán)把五關(guān)：嚴(yán)把方案制定和審批關(guān)。明確規(guī)定改制方案必須經(jīng)職代會(huì)或職工大會(huì)審議，職工安置方案必須經(jīng)職代會(huì)或職工大會(huì)審議通過(guò)，所有改制方案都要由市國(guó)資、勞動(dòng)、人事、財(cái)政等多個(gè)綜合部門(mén)集體審核把關(guān)。對(duì)總資產(chǎn)超3億元的單位，改制預(yù)案還要經(jīng)市經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組論證審定，并報(bào)市長(zhǎng)辦公會(huì)審批。嚴(yán)把資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估關(guān)。針對(duì)改制事業(yè)單位審計(jì)評(píng)估的特殊性和出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，我市明確規(guī)定改制單位的評(píng)估與審計(jì)由授權(quán)經(jīng)營(yíng)主體或主管部門(mén)聘請(qǐng)具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評(píng)估與審計(jì)原則上不得由同一家中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其評(píng)估結(jié)果必須進(jìn)行內(nèi)部公示，接受職工監(jiān)督。對(duì)改制單位的有無(wú)無(wú)形資產(chǎn)，由中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，并在評(píng)估報(bào)告中予以確認(rèn)。對(duì)資產(chǎn)規(guī)模超億元的項(xiàng)目，還要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家會(huì)審。嚴(yán)把不良資產(chǎn)核銷(xiāo)關(guān)。對(duì)改制中清查出的不良資產(chǎn)，均由單位行政、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、技術(shù)等相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)定，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;中介機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)改制單位申報(bào)的不良資產(chǎn)出具專(zhuān)項(xiàng)審核報(bào)告，發(fā)表審計(jì)意見(jiàn);核銷(xiāo)資產(chǎn)一律進(jìn)行內(nèi)部公示;主管部門(mén)和產(chǎn)權(quán)單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)不良資產(chǎn)核銷(xiāo)形成集體決議;核銷(xiāo)的不良資產(chǎn)實(shí)行帳銷(xiāo)案存，區(qū)別情況，分類(lèi)管理，處置收入收為國(guó)有。嚴(yán)把產(chǎn)權(quán)交易關(guān)。為規(guī)范全市產(chǎn)權(quán)交易行為，我市對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的方式和程序、信息披露的內(nèi)容、時(shí)間和期限、付款方式和期限、產(chǎn)權(quán)交割程序等均做了相應(yīng)具體的規(guī)定。明確本市國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易必須在南京產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行;產(chǎn)權(quán)交易信息采用實(shí)名制發(fā)布;選擇受讓方采取集體評(píng)審，綜合評(píng)定以及產(chǎn)權(quán)交易中心參與評(píng)審并獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)的方式。通過(guò)一系列措施，保證了國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓全面進(jìn)場(chǎng)、公開(kāi)交易、規(guī)范操作、有序流轉(zhuǎn)。嚴(yán)把監(jiān)督驗(yàn)收關(guān)。我市專(zhuān)門(mén)成立了檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，市紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)全過(guò)程介入，對(duì)改制工作進(jìn)行全面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，嚴(yán)肅查處。對(duì)改制后的企業(yè)及時(shí)組織檢查驗(yàn)收，做到“五查”、“五看”：一查規(guī)范運(yùn)作情況，看改制程序是否合規(guī);二查資產(chǎn)處置情況，看國(guó)有資產(chǎn)是否流失;三查資本金到位情況，看資本來(lái)源是否合法;四查企業(yè)職工分流安置方案執(zhí)行情況，看是否符合相關(guān)政策規(guī)定;五查債權(quán)債務(wù)接轉(zhuǎn)情況，看企業(yè)債權(quán)債務(wù)是否落實(shí)。通過(guò)監(jiān)督驗(yàn)收，進(jìn)一步鞏固了改革成果，保證了企業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。
三是以人為本，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益。在事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企中，對(duì)老人采取了一些特殊的政策。明確改制前已經(jīng)退休的人員，其退休費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不變。對(duì)2002年12月31日前工作年限滿(mǎn)30年，或男年滿(mǎn)55周歲、女年滿(mǎn)50周歲，且工作年限滿(mǎn)20的人員，可辦理離崗?fù)损B(yǎng)或提前退休，較好地保護(hù)了這部分老人的利益。對(duì)年齡偏大、連續(xù)工齡滿(mǎn)25年不滿(mǎn)30年的職工由改制后的新企業(yè)進(jìn)行托管起來(lái)，不得解除勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)再就業(yè)有困難的特殊職工，要由改制后的新企業(yè)按政策規(guī)定妥善安置。對(duì)自愿解除勞動(dòng)關(guān)系的職工和勞動(dòng)合同到期不再重新簽訂勞動(dòng)合同的職工，其安置費(fèi)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金要以現(xiàn)金支付，并清償所欠的工資、醫(yī)療費(fèi)等。對(duì)重新簽訂勞動(dòng)合同的，除職工本人要求簽訂三年以下期限的，勞動(dòng)合同期限不得少于三年。改制事業(yè)單位職工優(yōu)先進(jìn)醫(yī)保統(tǒng)籌。通過(guò)這些措施，切實(shí)依法維護(hù)了職工的切身利益。
三、事業(yè)單位改革的初步成效和基本估價(jià)
近幾年來(lái)我市事業(yè)單位改革，尤其是市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的改革，從總體上看，改革的方向是正確的，操作是規(guī)范的，改革的總體效果也是好的，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。一是一批定位不準(zhǔn)的事業(yè)單位，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，從原有的事業(yè)體制退出，有利于這些單位在新體制、新機(jī)制下取得更好的發(fā)展。二是通過(guò)國(guó)有資本的有序退出，資本結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)，改制單位以現(xiàn)有的存量資產(chǎn)吸引、帶動(dòng)了更多各類(lèi)外來(lái)的資本和資源，形成了多元化市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)格局，壯大了改制后企業(yè)的資本實(shí)力，為改制后企業(yè)的發(fā)展提供了新的機(jī)遇和環(huán)境。。三是經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革，使原事業(yè)單位的勞動(dòng)人事關(guān)系真正得到徹底轉(zhuǎn)換，理順了職工的勞動(dòng)關(guān)系，打破了傳統(tǒng)意義上的“人事管理體制”，“職工能進(jìn)能出，收入能高能低”的市場(chǎng)化用工制度和分配制度基本確立,增強(qiáng)了單位的活力。四是社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的公益性事業(yè)單位通過(guò)改革，創(chuàng)新了管理體制，激活了內(nèi)部機(jī)制，廣大職工的凝聚力和工作責(zé)任心得到了明顯增強(qiáng)，工作水平和工作效能都有了明顯提高，進(jìn)一步促進(jìn)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)又好又快的發(fā)展。
實(shí)踐證明一大批市屬經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位通過(guò)改制轉(zhuǎn)企，成為社會(huì)化、市場(chǎng)化的獨(dú)立法人以后，激發(fā)出強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力。南京市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)總公司改制后，通過(guò)成功引進(jìn)戰(zhàn)略投資者上海綠地集團(tuán)，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，貫徹新的經(jīng)營(yíng)理念，目前已進(jìn)入中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)200強(qiáng)，04年至06年上繳稅收2.5億元。南京云錦研究所改制后自身發(fā)展動(dòng)力增強(qiáng)，制定了振興云錦的規(guī)劃，云錦手工織造工藝正在申報(bào)世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，2006年云錦研究所被國(guó)家商務(wù)部認(rèn)定為首批“中華老字號(hào)”企業(yè)，云錦已成為當(dāng)今南京的一張亮麗“名片”。一大批公益性事業(yè)單位通過(guò)整合資源、理順體制、內(nèi)部改革，煥發(fā)出了生機(jī)和活力，有助于政事分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置;有助于人才的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)單位用人，社會(huì)管人;有助于完善財(cái)政投入機(jī)制，變“以錢(qián)養(yǎng)人”，為“以錢(qián)辦事”，進(jìn)一步提高了財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效益。隨著我市經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和各項(xiàng)制度的進(jìn)一步完善，我市事業(yè)單位改革的效應(yīng)將會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。
