養(yǎng)老金高費(fèi)率降與不降的兩難抉擇
2015年內(nèi)失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的費(fèi)率先后降低，但一共不到2個(gè)百分點(diǎn)的降幅，對(duì)近40%的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率來說不過是“毛毛雨”。當(dāng)前企業(yè)最迫切的呼聲是盡快降低養(yǎng)老金費(fèi)率。
養(yǎng)老金高費(fèi)率不僅傷害到了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，也成為阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)向好的“絆腳石”。對(duì)于大量中小企業(yè)來說，過高的養(yǎng)老費(fèi)率會(huì)讓它們陷于兩難處境——逃費(fèi)為違法行為，也沒法向員工交代;若按規(guī)定繳費(fèi)，高額的人力成本是它們不能承受之重。
從目前情況來看，由于很多省份養(yǎng)老金收支狀況惡化，降低費(fèi)率必然會(huì)加劇基金的收支不平衡。養(yǎng)老金費(fèi)率居高難下的根源是政府未償還轉(zhuǎn)制成本以及制度贍養(yǎng)率急升，下一步若不進(jìn)行劃撥國(guó)有資產(chǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌等強(qiáng)有力的改革措施，降低養(yǎng)老金費(fèi)率恐步履艱難。
“五險(xiǎn)”費(fèi)率達(dá)工資總額近四成
中國(guó)社保體系主要由“五險(xiǎn)一金”組成。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率28%(單位繳費(fèi)20%、個(gè)人繳費(fèi)8%)、醫(yī)療保險(xiǎn)8%(單位繳費(fèi)6%、個(gè)人繳費(fèi)2%)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率2%(單位個(gè)人比例各省自定)，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)由單位繳費(fèi)個(gè)人不繳，工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率為0.75%，生育保險(xiǎn)的平均費(fèi)率為不超過0.5%。
如此算來，在全國(guó)絕大部分地區(qū)，“五險(xiǎn)”的總費(fèi)率已達(dá)到企業(yè)工資總額的39.25%。其中，企業(yè)負(fù)擔(dān)為28.25%，個(gè)人負(fù)擔(dān)為11%。高昂的制度成本，阻礙了民營(yíng)企業(yè)和科技企業(yè)的創(chuàng)新。
近年來企業(yè)家們通過不同的渠道向決策層反映社保費(fèi)率過高的問題。新東方董事長(zhǎng)俞敏洪在今年“兩會(huì)”時(shí)的提案指出，我國(guó)目前社保繳費(fèi)基準(zhǔn)過高，且繳費(fèi)基準(zhǔn)各地每年10%以上的剛性增長(zhǎng)，超過了大多數(shù)企業(yè)盈利增長(zhǎng)的速度。
俞敏洪建議降低企業(yè)和個(gè)人的社保費(fèi)率，尤其是占“大頭”的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)盡快適度降低，防止繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致“殺雞取卵”現(xiàn)象的發(fā)生。
TCL集團(tuán)董事長(zhǎng)李東生在今年兩會(huì)期間給出了關(guān)于工資的三個(gè)數(shù)：職工稅前工資3000元，實(shí)際到手2550元，而企業(yè)實(shí)際付出的是3800元。算起來就是，剩余的部分繳納了“五險(xiǎn)一金”。這意味著，企業(yè)每付出一塊錢，職工只能拿到6角。
這五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過高最受詬病。目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率為工資總額的28%，制度設(shè)計(jì)上社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，企業(yè)繳納20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌用于現(xiàn)收現(xiàn)付，給退休人員發(fā)養(yǎng)老金;個(gè)人每月從工資中扣除8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，本意是用于為未來養(yǎng)老積累，但由于企業(yè)交的統(tǒng)籌基金不夠用，個(gè)人賬戶的資金也被挪用為退休人員發(fā)放養(yǎng)老金。
個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行意味著中國(guó)現(xiàn)行所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)總費(fèi)率高達(dá)28%的現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心近日發(fā)布的《中國(guó)老齡社會(huì)與養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告》(2014)稱(下稱《報(bào)告》)，無論是與OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)這類發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與主要的發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)養(yǎng)老金費(fèi)率均“處于全球最高水平之列”。
與人口結(jié)構(gòu)不相稱的費(fèi)率
從1986年到2005年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的歷史可以看出，中國(guó)養(yǎng)老金的費(fèi)率一路上升。
1986年出臺(tái)的《國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》規(guī)定總費(fèi)率為18%(企業(yè)繳費(fèi)15%);1995年出臺(tái)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定總費(fèi)率為26%(企業(yè)繳費(fèi)23%);2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定總費(fèi)率為28%(企業(yè)繳費(fèi)20%)。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏表示，這些年，按照以支定收的原則來提高費(fèi)率，導(dǎo)致中國(guó)的養(yǎng)老金費(fèi)率已經(jīng)高到了與中國(guó)人口結(jié)構(gòu)不相稱的程度。中國(guó)目前不過是老齡化的第一階段，費(fèi)率已經(jīng)高達(dá)28%。2012年進(jìn)入超級(jí)老齡化社會(huì)(老齡化第三階段)的德國(guó)，費(fèi)率為企業(yè)工資總額的19.6%。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，按照老齡化人口的占比，將老齡社會(huì)分為“進(jìn)入”、“深度”、“超級(jí)”三個(gè)階段。中國(guó)于2000年左右進(jìn)入老齡社會(huì)，預(yù)計(jì)在2025年左右進(jìn)入深度老齡社會(huì)，2035年左右進(jìn)入超級(jí)老齡社會(huì)。
《報(bào)告》稱，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的時(shí)間表觀察各國(guó)養(yǎng)老金費(fèi)率水平，在深度老齡化社會(huì)期間約為12%～16%，步入超級(jí)老齡化社會(huì)之前控制在20%以下。而且，主要發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入深度老齡化社會(huì)之前，均鎖定低于20%養(yǎng)老金費(fèi)率。
清華大學(xué)課題組的研究結(jié)果顯示，OECD34個(gè)成員國(guó)的養(yǎng)老金平均稅率為20%，只有意大利(33%)、西班牙(28.3%)超過我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率水平。2015年美國(guó)剛剛進(jìn)入深度老齡社會(huì)，老遺殘持續(xù)收入保障金計(jì)劃的稅率為12.4%。主要發(fā)展中國(guó)家，除巴西養(yǎng)老金費(fèi)率為31%，其余國(guó)家至少比中國(guó)低4個(gè)百分點(diǎn)。
中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高位運(yùn)行18年之后，已經(jīng)透支了未來老齡化加劇之后費(fèi)率上升的空間。雖然地方收支不平衡的范圍正在擴(kuò)大，但企業(yè)的不堪重負(fù)使政府不能再通過提高費(fèi)率來增加制度收入。
費(fèi)率為何如此之高
關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為什么必須維持如此高的費(fèi)率，業(yè)內(nèi)分析主要是兩個(gè)原因：一是1997年建立部分積累制的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度時(shí)，企業(yè)替政府分擔(dān)了轉(zhuǎn)制成本，該成本政府一直沒有償還;二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)率在上升。
對(duì)于社保費(fèi)率偏高，人社部新聞發(fā)言人李忠曾表示，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的總費(fèi)率偏高與基金支付壓力日益增大的矛盾是并存的，社會(huì)保險(xiǎn)的擴(kuò)面征繳空間在日益縮小。
在這背后，還有另一個(gè)難處是，雖然名義費(fèi)率28%，但由于企業(yè)承受能力有限，往往通過做小稅基和偷逃稅費(fèi)等方式，導(dǎo)致實(shí)際繳費(fèi)率只有18%左右。
即使明知道實(shí)際費(fèi)率比較低，政府也不能再提高名義費(fèi)率。有些企業(yè)嚴(yán)格遵守名義費(fèi)率造成人力成本高企，而有些企業(yè)則靠偷逃稅費(fèi)來生存，制度對(duì)于前者來說是非常不公平的。
楊燕綏說，養(yǎng)老金高費(fèi)率導(dǎo)致了諸多弊端，首要一條便是提高企業(yè)發(fā)展的制度成本，部分企業(yè)必須偷逃稅費(fèi)才能生存，地方保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得不妥協(xié)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳秩序混亂且不公平。
同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的高費(fèi)率還對(duì)于發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老金、企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄產(chǎn)生擠出效應(yīng)，加大了參保人對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的依賴。
從2013年開始，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承受了前所未有的壓力。從這年開始，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的差距越來越大，中央財(cái)政每年對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺口的補(bǔ)貼都在3000億元以上，而且，這種收支不平衡還將持續(xù)。
李忠回答局部地區(qū)養(yǎng)老金收支不平衡時(shí)表示，主要原因是養(yǎng)老金待遇水平連續(xù)上調(diào)，基金支出增加;人口老齡化效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，參保人員中退休人數(shù)增速高于繳費(fèi)人數(shù);部分地區(qū)撫養(yǎng)比較高，負(fù)擔(dān)較重。
為什么近兩年人口老齡化效應(yīng)顯現(xiàn)?楊燕綏認(rèn)為，2013年是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)比變化的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國(guó)迎來了1963年生育高峰導(dǎo)致的女性退休高峰(女工人50歲退休)。
人口結(jié)構(gòu)的變化對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成巨大沖擊。這將是一波一波襲來的退休洪峰�？梢灶A(yù)見的是，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不作出根本性的改變，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和各級(jí)財(cái)政將承受巨大的壓力。
不償舊債難降費(fèi)率
楊燕綏認(rèn)為，在勞動(dòng)力市場(chǎng)供給下降，勞動(dòng)力成本急劇上升的當(dāng)下，降低養(yǎng)老金費(fèi)率成為降低企業(yè)成本的一個(gè)重要突破口，但一旦費(fèi)率降低就面臨著基金的收支不平衡加劇，這成為一個(gè)兩難選擇。
養(yǎng)老金必須保持高費(fèi)率且難以下調(diào)的最重要的原因是政府沒有承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，而是通過制定高費(fèi)率試圖最終由企業(yè)和職工來承擔(dān)。這導(dǎo)致在職一代既要通過代際轉(zhuǎn)移支付贍養(yǎng)已經(jīng)退休一代，同時(shí)又要為自己的將來做準(zhǔn)備。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍認(rèn)為，直到今天，轉(zhuǎn)制成本有多少，到底由誰來承擔(dān)以及如何償還，在政策層面仍然沒有現(xiàn)成的答案�；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史債務(wù)償還機(jī)制的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)階段企業(yè)繳費(fèi)率高，影響了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。
面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)未來所面臨的收支不平衡，政府實(shí)際上只有兩條路可以選：一是劃撥國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金;二是繼續(xù)靠財(cái)政的現(xiàn)金補(bǔ)貼。前者是“明補(bǔ)”，后者是“暗補(bǔ)”。從目前財(cái)政的收支情況和老齡化所引發(fā)的越來越大的收支缺口看，“暗補(bǔ)”這條路實(shí)際上是難以為繼了。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉今年曾表示，在“劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金”的基礎(chǔ)上才有條件適時(shí)降低社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率，如果沒有劃撥補(bǔ)缺口就沒有條件降低費(fèi)率。
有媒體報(bào)道稱，據(jù)1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革新政策及新方案【全文】的設(shè)計(jì)者透露，當(dāng)年制定28%的費(fèi)率，其中3%~5%為了解決“老人”未繳過社保費(fèi)的缺口。如果劃撥國(guó)有股成功，資金缺口就可以填補(bǔ)起來，繳費(fèi)率就可以下降3到5個(gè)百分點(diǎn)。
