養(yǎng)老金待遇連年提高和人口老齡化正在使中國養(yǎng)老保險制度“隱形債務”加速顯性化。
由于養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次非常低，雖然成立了省級調劑金制度，但對于一些欠發(fā)達地區(qū)，尤其是勞動力輸出地區(qū)，養(yǎng)老金支出的壓力非常大，必須靠財政轉移支付才能“保發(fā)放”。本報近日報道了這一情況之后，引發(fā)了民眾對于財政增速下滑之下養(yǎng)老金問題的關注。
人社部新聞發(fā)言人李忠20日在回應部分省份養(yǎng)老金發(fā)放問題時表示，以來，受多重因素影響，當期養(yǎng)老金支出大于基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養(yǎng)老金待遇水平連續(xù)上調，基金支出增加;人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高于繳費人數;部分地區(qū)撫養(yǎng)比較高，負擔較重。
記者查閱歷年統(tǒng)計公報得知，自2002年至，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金已經超過了2萬億元，其中中央財政占主要部分。
李忠表示，從養(yǎng)老保險基金收入支出情況看，今年前10個月，全國基金總收入超過總支出2100多億元，絕大多數省份基金累計結余額都超過8個月以上的基金支付額，基金運行總體平穩(wěn)，能夠確保當期養(yǎng)老保險待遇支付。
13年財政補貼養(yǎng)老金超2萬億
李忠在20日表示，目前養(yǎng)老保險基金籌資渠道中，財政補助是一個重要的方面。對于少數歷史欠賬較多、基金支付能力較弱的老工業(yè)基地省份，國家將繼續(xù)加大中央財政補助力度。
自1995年“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老金制度地方試行、1997年全國統(tǒng)一實行以來，政府一直試圖用維持高費率和設立過渡性養(yǎng)老金這兩種“體制內消化”的方法來償還轉制成本。從目前養(yǎng)老金收支不平衡的趨勢來看，留給這種辦法的空間已經不多了。
雖然全國有22個省份當期征繳收入不足以支付當期支出，但不會直接影響到養(yǎng)老金的當期發(fā)放，其原因在于財政補助是養(yǎng)老金的法定籌資渠道，征繳收入必須加上各級財政補助，養(yǎng)老金的收支才能保持平衡。
人社部從2002年開始在年度的統(tǒng)計公報中單列各級財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金補助情況。統(tǒng)計公報顯示，2002年中央財政補助為408.2億，到，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金已經達到3548億元。
《第一財經日報》根據統(tǒng)計公報公布的數據計算，從2002到這13年間，各級財政的補助養(yǎng)老金金額達到了20748億元。
從補助金額增長的情況來看，從400億元到2000億元用了9年，2011年突破2000億(2272億元)后，2013年就突破了3000億元(3019億元元)。根據財政部公布的《全國社會保險基金預算情況》，今年預算的財政補助為3671.2億元。
從財政補貼的結構來看，中央財政是絕對主力。根據人社部社會保險事業(yè)管理中心今年7月公布的《中國社會保險年度發(fā)展報告》(下稱《報告》)，2009年以來，中央財政占整個企業(yè)養(yǎng)老保險基金總收入比重保持在12%~13%，地方財政占比為1%到3%。
從報告公布的數據來看，與中央財政補助大幅增加不同，地方財政對養(yǎng)老金的補助呈現小幅下降的趨勢，2009年為318億元，降為282億元。
報告顯示，，企業(yè)養(yǎng)老保險地方補助為282億元，占總收入1.2%，地方財政投入在10億元以上的有重慶、上海、遼寧、天津、江蘇、湖北、湖南七個省份。
財政部部長樓繼偉近日表示，下一步要豐富社會保險基金收入來源渠道，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，此外，還要劃轉部分國有資本充實社保基金。
“自求平衡”與“財政托底”
一邊是中央財政對養(yǎng)老金補助大幅增加——從2011年2272億元到3548億元;一邊是當期收支不平衡的省份從2011年12個增加到了22個。這種情況，讓在新常態(tài)下增速已回落到個位數的各級財政頗感壓力。
政府相關部門和業(yè)內學者已預料到了養(yǎng)老保險制度會走到如今兩難的局面。十八屆屆三中全會決定顯示，精算平衡寫入了文件中，財政部門希望未來養(yǎng)老保險改革后能夠減少對于財政的依賴，實現自求平衡。
樓繼偉在解讀“十三五”規(guī)劃建議的文章中也提出，下一步進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，促進社會保險基金自求平衡，實現制度長期穩(wěn)定運行。
從人社部官員近期的公開表態(tài)看，財政承擔責任被認為是養(yǎng)老保險基金實現收支平衡的關鍵因素。由于“統(tǒng)賬結合”制度建立之初，政府沒有償還轉制成本，養(yǎng)老保險基金從一開始就面臨著“十個杯子九個蓋”的局面。
人社部部長尹蔚民近日也公開表示，健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度。社會保障要體現公平，財政負有重要的責任。
人社部社會保險研究所所長金維剛在人社部官網上撰文表示，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革之后，原先由單位向改革前已經退休的人員發(fā)放的退休費轉為由新建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金來支付。同時，對于改革前參加工作、改革后退休的人員在改革前的連續(xù)工齡視同繳費年限。
“上述政策實質上是將過去企業(yè)和職工沒有繳納的養(yǎng)老保險費所產生的隱性債務或轉制成本，轉化為由改革后建立的基本養(yǎng)老保險基金來承擔。”金維剛寫道。
從“暗補”到“明債明還”
“統(tǒng)賬結合”制度建立之初，這種應對轉型成本的方式被稱為“體制內消化”。
一位參與制度設計的人士稱，當初選擇“統(tǒng)賬結合”制度模式時曾經充分考慮過轉制成本的問題，并提出三種償還模式：一是完全由財政負擔;二是劃撥部分國有資產;三是體制消化。鑒于當時的財政狀況不佳，劃撥國有資產在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式，通過高費率來增加基金收入和過渡性養(yǎng)老金對個人空賬進行補償。
從目前養(yǎng)老保險基金運行的情況來看，這種“體制內消化”的模式已經遭遇了前所未有的困難。
早在2008年，在國家有關部門支持下，中國人民大學教授鄭功成與全國200多位專家教授和200多位各級官員共同參與完成了《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》(下稱《戰(zhàn)略》)。當時，他們已經提出，轉制成本是制約我國基本養(yǎng)老保險改革與健康發(fā)展的瓶頸。
《戰(zhàn)略》稱，在確保養(yǎng)老金發(fā)放的前提下，轉制成本沒有顯性化，但卻給國家財政帶來了長期的隱形壓力，雖然現階段各級財政對養(yǎng)老保險基金有一定程度的補貼，客觀上化解了一部分轉制成本，但沒有在性質和目的上給予明確，是一種“暗補”而不是“明補”。
中國人民大學公共管理教授李珍認為，雖然財政從2000年就開始由少到多補貼養(yǎng)老保險制度，但是轉制成本已然是一筆糊涂賬，沒有人說得清這筆補貼是不是足夠履行政府的義務。
李珍建議，應盡快明確政府對經濟體制轉型引起的養(yǎng)老成本的責任，計算政府責任總量并建立償付的機制，“明債明還”。
《戰(zhàn)略》建議，盡快明確財政資金對消化轉制成本的責任，使財政補助從暗補變?yōu)槊餮a，同時利用國有資產收益來拓寬化解渠道。
