行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之后一次重大社會保險(xiǎn)制度改革，是打破行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位壁壘、解決企業(yè)與行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的重大突破，是建立與相適應(yīng)的公平和可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重大改革。
改革行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要意義
早在1997年建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，就有人提出應(yīng)該將行政事業(yè)單位納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中，但是種種原因未能如愿。2008年人社部提出了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)辦法，并在廣東等五省、市開展試點(diǎn)，結(jié)果除了個(gè)別省試點(diǎn)進(jìn)行外，其他省難以推行，無果而終。國務(wù)院提出行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革決定，既是對試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的終結(jié)，也是從根本上解決行政事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”的突破。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是促進(jìn)公平競爭環(huán)境的客觀要求。就業(yè)用人機(jī)制是市場機(jī)制的重要組成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制雖然只是就業(yè)用人機(jī)制的一方面，但如果不同部門、不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇差別太大，肯定影響部門、地區(qū)之間就業(yè)用人的競爭。行政事業(yè)單位由財(cái)政供應(yīng)退休金，而且退休金支付最低不低于退休前工資的85%，而企業(yè)職工領(lǐng)取養(yǎng)老金是由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶兩部分組成，總體水平不超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的50%，加上缺乏企業(yè)年金補(bǔ)充，使兩者差距過大。正是兩者差距使得許多大學(xué)生畢業(yè)都想去行政事業(yè)單位就業(yè)，不愿去企業(yè)就業(yè)，就會形成就業(yè)和人才流動的體制壁壘，不利于人才合理流動和市場公平競爭環(huán)境形成。行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，無論從內(nèi)容還是從形式上，都與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保持基本一致，從根本上解決了兩者養(yǎng)老金的差別過大問題，客觀上形成了促進(jìn)企業(yè)與行政事業(yè)單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和就業(yè)的公平機(jī)制，打破了兩者在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和就業(yè)方面長期存在的壁壘，有力推動了公平市場競爭環(huán)境的完善。
解決多年以來城鎮(zhèn)企業(yè)和行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”問題。1997年我國正式在城鎮(zhèn)企業(yè)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)企業(yè)職工按照基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)放養(yǎng)老金，行政事業(yè)單位干部職工一直沿用財(cái)政供應(yīng)退休金辦法，兩種養(yǎng)老制度本身隱含的可靠性不一樣，意味著制度的不公平�，F(xiàn)實(shí)中企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇也大大低于行政事業(yè)單位職工的退休金待遇，形成了企業(yè)與行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”，加劇了制度的不公平性，引起企業(yè)退休職工的不滿，不利于社會穩(wěn)定。按照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，消除了“雙軌制”存在的制度基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)職工與行政事業(yè)單位職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的公平，為建成“老有所養(yǎng)”和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
解決了行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平問題。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員工資和津貼經(jīng)過幾次調(diào)整，高于事業(yè)單位職工工資，事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)說明行政機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然繼續(xù)采用財(cái)政供給制，行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位職工工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平引發(fā)了事業(yè)單位職工的不滿。建立行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅將行政機(jī)關(guān)公務(wù)員與事業(yè)單位職工置于同一養(yǎng)老制度下，繳費(fèi)與待遇按照同一制度執(zhí)行，破解了多年來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“碎片化”難題，實(shí)現(xiàn)了行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一運(yùn)作和公平目標(biāo)，而且為下一步與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施要點(diǎn)與亮點(diǎn)
改革目標(biāo)明確，建立公平和可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盡管實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還有很長的路要走，但正在努力向這一目標(biāo)邁進(jìn)。從制度模式看，力圖建成資金來源多渠道、保障形式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。資金來源除企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)以外，還有國家財(cái)政補(bǔ)貼、國有資產(chǎn)處置收入、社會捐贈等，從資金籌集上確保養(yǎng)老保險(xiǎn)收支長期可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。從制度建立的原則看，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)一，既體現(xiàn)抑富濟(jì)貧的公平性，或者同等繳費(fèi)者享受同等待遇的橫向公平，也體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小差別，建立待遇與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制，多繳多得、長繳多得的激勵機(jī)制。強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)，只有履行繳費(fèi)義務(wù)的個(gè)人才能享受相應(yīng)養(yǎng)老金待遇。保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇不能太高，要保障基本生活需要，要與各方的承受能力、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。改革前后待遇水平相銜接，解決改革中暴露的矛盾，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性與連續(xù)性，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善。
行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)容和形式上保持與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一致性，有利于消除行政事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”，有利于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。首先在制度上，實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”，單位按照職工工資總額的20%繳納，建立社會統(tǒng)籌基金，個(gè)人按工資總額的8%繳費(fèi)，建立個(gè)人賬戶基金。其次在計(jì)發(fā)辦法上，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金�；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。個(gè)人繳費(fèi)年限滿15年達(dá)到退休年齡的以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%;個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)。凡是繳費(fèi)年限達(dá)到或達(dá)不到15年的“中人”，工作年限視同繳費(fèi)年限，除發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金外，還根據(jù)工作年限核定過度性養(yǎng)老金。這些制度規(guī)定與現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定完全一致，但是為了保護(hù)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)利益，暫不與行政事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金合在一起。同時(shí)，行政事業(yè)單位職工的職業(yè)年金與企業(yè)職工的企業(yè)年金制度基本保持一致。不僅解決了行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平問題，也解決了多年來兩者的“雙軌制”問題。
建立職業(yè)年金制度和籌資機(jī)制是這次改革的亮點(diǎn)和重點(diǎn)，把改革的動力和可持續(xù)性放到非常重要的位置加以考慮。按照制度規(guī)定，行政事業(yè)單位需繳費(fèi)8%、職工個(gè)人繳費(fèi)4%，建立職業(yè)年金制度，主要的出發(fā)點(diǎn)：一是養(yǎng)老保障制度是由基本保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)人壽保險(xiǎn)“三支柱”組成，缺一不可。建立職業(yè)年金制度既是為行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老提供第二支柱，防止把養(yǎng)老壓力過度集中在基本保險(xiǎn)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也是讓所有行政事業(yè)單位人員養(yǎng)老金更有保障。二是職業(yè)年金制度是行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金待遇不低于原退休金水平的重要保證，減少改革阻力。為了保證行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)行和長期支付，一方面要加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和職業(yè)年金的征繳，做到應(yīng)繳盡繳，另一方面各級財(cái)政要調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入力度，確�；攫B(yǎng)老金的足額發(fā)放和職業(yè)年金的經(jīng)費(fèi)到位。財(cái)政切實(shí)履行兜底責(zé)任，確保行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期可持續(xù)運(yùn)行。
健全行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的待遇調(diào)整、管理、接續(xù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，確保制度的健康平穩(wěn)運(yùn)行。根據(jù)職工工資增長和物價(jià)變動等情況，統(tǒng)籌安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制，以確保繳費(fèi)15年以上并達(dá)到退休年齡的工作人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金能隨收入和物價(jià)的變動而不斷提高，保障基本生活不受物價(jià)變動的影響。建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌，明確各級人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用�；饘�(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，納入社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，�？顚Ｓ�，確�；鹱泐~征繳和安全運(yùn)行。同時(shí)對同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)或不同統(tǒng)籌地區(qū)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)轉(zhuǎn)移辦法做了具體的規(guī)定，盡可能讓養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的個(gè)人少受損失。此外，制度還對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會化管理和經(jīng)辦管理也做了較明確的規(guī)定，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在發(fā)放和經(jīng)辦過程中有章可循。
推進(jìn)改革需要解決的幾個(gè)問題
在貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》過程中，不僅人社部門要全力以赴，制定實(shí)施細(xì)則，財(cái)政部門也要切實(shí)履行財(cái)政職責(zé)，做好財(cái)務(wù)會計(jì)制度管理、基金征繳發(fā)放的監(jiān)管、資金籌集、投資運(yùn)營監(jiān)督等工作，確保行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康穩(wěn)定運(yùn)行。
(一)行政事業(yè)單位工資配套改革是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要條件。公務(wù)員工資雖然有過改革，但總體水平不高，事業(yè)單位職工工資多年未動，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)變動嚴(yán)重脫節(jié)。行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革就是將原來由財(cái)政供應(yīng)退休金的方式改為單位與工作人員共同繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，適當(dāng)提高行政事業(yè)單位工作人員的工資，使他們在履行養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)以后，工資水平不受影響或有所提高，才能順利推動行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。所以，人社部在推出行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革新政策及新方案【全文】的同時(shí)，推出了行政事業(yè)單位工資改革的配套方案，確保行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利實(shí)施。
(二)行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對不同類型人群影響不同。行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由于實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人過度辦法”，因此，對已經(jīng)退休的工作人員還是按原來退休金辦法支付退休金;對中人按照實(shí)際繳費(fèi)年限計(jì)算養(yǎng)老金，再加上實(shí)際工作年限計(jì)算過渡性養(yǎng)老金，實(shí)際工作年限越長，過渡性養(yǎng)老金越多;新人完全按照新制度計(jì)算養(yǎng)老金。三者相比較，老人基本上沒有損失，中人的養(yǎng)老金取決于過渡性養(yǎng)老金的計(jì)算方法和實(shí)際工作年限是否都計(jì)算為繳費(fèi)年限，新人多少會受到一定損失，原因是按新制度計(jì)算的養(yǎng)老金替代率(基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率+職業(yè)年金替代率)不會高于現(xiàn)在85%的退休金替代率。當(dāng)然，隨著人們工資收入的提高，養(yǎng)老金的發(fā)放水平也會不斷提高，彌補(bǔ)部分養(yǎng)老金替代率低于退休金替代率帶來的損失，縮小與老人退休金發(fā)放的差距。
(三)財(cái)政部門如何籌資保證行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行。這次行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革給國家財(cái)政支出帶來較大壓力，據(jù)估算由各級財(cái)政預(yù)算安排的單位繳納基本保險(xiǎn)和職業(yè)年金的支出大約需5000億元，如何籌集：一是從財(cái)政收入增量中劃出一定比例專項(xiàng)用于支持行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。比如從每年一萬億元收入增量中拿出1500億元支持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擠一部分建設(shè)性或投資性支出，應(yīng)由預(yù)算安排的投資性支出改為發(fā)行國債籌集，將部分壓縮的“三公”經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)用于支持行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，通過這一途徑籌集1500億元。三是通過國有股份股市變現(xiàn)、大型國有企業(yè)利潤上繳、國有資產(chǎn)處置等途徑籌集2000億元，專項(xiàng)用于支持行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。四是財(cái)政在擠增量、調(diào)支出存在困難時(shí)，還可以發(fā)行一定額度的國債�？傊�，千方百計(jì)籌集資金保證行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的進(jìn)行。
(四)財(cái)政部門要積極制定行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)的財(cái)務(wù)會計(jì)制度和基金保值增值辦法，加強(qiáng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。財(cái)務(wù)會計(jì)制度是核算和統(tǒng)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支的基礎(chǔ)，做好行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)收支、省級統(tǒng)籌管理、投資管理的會計(jì)科目設(shè)置與會計(jì)報(bào)表的設(shè)計(jì)，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)收支核算的準(zhǔn)確、真實(shí)，為各級社保、財(cái)政部門科學(xué)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供真實(shí)可靠的依據(jù)。財(cái)政部門要做好對行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政專戶管理，監(jiān)督基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳與發(fā)放，確�；鸢踩�。
(五)當(dāng)前“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)率超過職工工資50%，如何適當(dāng)降低繳費(fèi)率成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。多數(shù)人認(rèn)為，可以選擇險(xiǎn)種降低繳費(fèi)率，比如失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率可以降低1%,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率則選擇企業(yè)或單位繳費(fèi)率降低3—5個(gè)百分點(diǎn)，住房保障金繳費(fèi)率能否降低5—8個(gè)百分點(diǎn)，這種做法可以接受。但是，從根本上解決社會保險(xiǎn)費(fèi)率過高的問題，筆者認(rèn)為利用行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌的有利時(shí)機(jī)，借鑒國外的做法，開征社會保險(xiǎn)稅，把稅率降下來，加強(qiáng)對社會保險(xiǎn)基金的征繳，提高社會保險(xiǎn)稅繳納的強(qiáng)制性和規(guī)范性，應(yīng)該是一個(gè)不錯的選擇。
