關(guān)于最新美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策【修訂版】

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美國是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家之一,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢地位。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達(dá),生產(chǎn)率極高,農(nóng)業(yè)的專業(yè)化與機(jī)械化程度領(lǐng)先,與商業(yè)的整合程度非常好。2011年,美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到4285億美元,農(nóng)產(chǎn)品出口額為1374億美元,占當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的32%。這一發(fā)展成就一方面與美國自然資源豐富、幅員遼闊、農(nóng)產(chǎn)品市場需求巨大有關(guān),另一方面得益于美國成熟的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和支持政策。本文嘗試梳理美國1933年到2002年十五部農(nóng)業(yè)法案的出臺的歷史背景和法案特點,試圖找出美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的形成機(jī)制和演變趨勢,為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定提供理論和現(xiàn)實依據(jù)。

(一)1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案 (1933Agricultural Adjustment of Act)

19世紀(jì)晚期是美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的黃金時期,美國土壤肥沃,耕地數(shù)量眾多,農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外需求高。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,美國國會投資建立信用制度,修建公路和鐵路,發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉,鼓勵農(nóng)民定居生產(chǎn),加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)方面投入。20世紀(jì)初期,盡管耕地擴(kuò)展速度開始放緩,由于農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)攀升,整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境對于農(nóng)民仍然十分有利。這一

有利局面在一戰(zhàn)期間得以強(qiáng)化,戰(zhàn)爭的爆發(fā)拉動了對農(nóng)產(chǎn)品的需求,促使農(nóng)民通過借貸來擴(kuò)大農(nóng)作物的種植面積。據(jù)統(tǒng)計,"1914年至1919年間,麥田增加約2700萬英畝,冬小麥約占2100萬英畝"。一戰(zhàn)期間,"他們新開墾4000萬英畝土地"。

20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā),國外農(nóng)產(chǎn)品需求下降,農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌。農(nóng)民陷入債臺高筑、生產(chǎn)過剩和收入下降的困境。"農(nóng)場主現(xiàn)金收入從1929年的113億美元降至1932年的47.5億美元,降幅達(dá)到58%"。經(jīng)濟(jì)危機(jī)促成美國國會農(nóng)業(yè)委員會、美國農(nóng)業(yè)局聯(lián)盟和美國國家農(nóng)業(yè)部聯(lián)合起來尋求建立農(nóng)產(chǎn)品價格支持。20世紀(jì)20年代期間,該聯(lián)盟的努力在絕大多數(shù)情況下都遭遇挫折,但是其轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在1933年。此時非農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)崩潰,農(nóng)業(yè)利益更加重要,恰逢民主黨的總統(tǒng)羅斯福與民主黨控制之下的國會支持,農(nóng)業(yè)支持政策出臺的時機(jī)已經(jīng)成熟。

(二)美國農(nóng)業(yè)法案的穩(wěn)定期:1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年農(nóng)業(yè)法案

從1938年到1970年,就農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策機(jī)制而言,美國農(nóng)業(yè)法案進(jìn)入了穩(wěn)定期。盡管美國農(nóng)業(yè)法案覆蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,但是每個新農(nóng)業(yè)法案較之前的變化不大。這一部分歸因于1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案的成功,另一部分歸因于美國的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)鐵三角--美國農(nóng)場局聯(lián)合會、美國農(nóng)業(yè)部和美國國會中的農(nóng)業(yè)委員會--三方的強(qiáng)力聯(lián)合。

1938年農(nóng)業(yè)法案與1933年法案非常相似,對其僅僅做出了部分修改與改進(jìn)。例如,1933年農(nóng)業(yè)法案中的土地休耕計劃,最高法院認(rèn)定該計劃通過向食品加工業(yè)征稅來補(bǔ)貼農(nóng)民,鼓勵閑置土地,這樣最終提高了農(nóng)產(chǎn)品價格。這一做法以犧牲消費者權(quán)益為代價,在法律上是應(yīng)該禁止的,所以1938年農(nóng)業(yè)法案修改了該計劃。1938年,整個美國社會對農(nóng)民仍然持普遍的支持態(tài)度,民主黨仍然控制著國會,政治理念上仍奉行著政府干預(yù)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,這些曾支持1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案通過的因素仍然完好地保留著。

1948年,美國農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的需求和價格都有所降低,因此之前對于減少價格支持的廣泛共識也隨之土崩瓦解。戰(zhàn)爭期間背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民不斷回歸,與此同時新的農(nóng)業(yè)技術(shù)包括化肥與殺蟲劑開始廣泛采用,因此農(nóng)作物的產(chǎn)量開始增加,市場供過于求,導(dǎo)致價格下跌。此外,過去對農(nóng)民直接補(bǔ)貼的方式被抨擊為,認(rèn)為直接補(bǔ)貼只是與農(nóng)民的身份相關(guān),而不是與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)。1949年農(nóng)業(yè)法案證明了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的兩點:第一、盡管自30年代以來各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼就已經(jīng)存在,但是它們卻從來都不是毫無爭議的,早在40年代初期,人們就已經(jīng)意識到要減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。第二、當(dāng)國會幾乎達(dá)成共識要改革消減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時,環(huán)境的變化以及與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的利益集團(tuán)會聯(lián)合起來阻止改革。

1952年,艾森豪威爾總統(tǒng)上臺執(zhí)政,共和黨控制了美國國會,美國政府此時開始嘗試減少農(nóng)產(chǎn)品價格支持,實施更加自由的市場策略。當(dāng)然這次改革再次受到了挫折,因為農(nóng)產(chǎn)品價格支持措施已經(jīng)實施了多年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高,以及工業(yè)發(fā)展對于勞動力日益增加的需求,促使大量人口離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。生存下來的農(nóng)場日益繁榮,規(guī)模更大,收入更高,在政治上影響力也更大,不會贊同政府降低農(nóng)產(chǎn)品價格的改革舉動。此外,在價格支持中長大的第二代農(nóng)民也將這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼視為理所當(dāng)然。

1954年和1956年的農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)觀察和監(jiān)測產(chǎn)量過剩問題,并通過土地銀行重新建立了土地休耕制度。于是,在1954年7月,美國國會通過《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與發(fā)展法案》,即"第480號公法"(Public Law 480),也稱食品換和平(Food for Peace)法案,授權(quán)允許向外國政府銷售和捐贈美國食品,從而減少農(nóng)產(chǎn)品過剩,并刺激外國對于美國農(nóng)產(chǎn)品的需求。它的目的是增加美國農(nóng)產(chǎn)品在國外市場的消費,同時通過援助改善美國的對外關(guān)系。第480號公法享有廣泛的支持,因為它既滿足了人道主義目標(biāo),又處理了過剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶產(chǎn)品,同時,使得交通運(yùn)輸業(yè)也能夠從中獲益。但是這項法案也由于破壞了接受援助國當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn),并使得接受國產(chǎn)生對于美國附加政治條件的農(nóng)業(yè)援助產(chǎn)生依賴而備受批評。

1965和1970年的農(nóng)業(yè)法案對于農(nóng)產(chǎn)品支持體系進(jìn)行了一些額外的改進(jìn)。它們調(diào)整了貸款利率和土地休耕條款,同時也融合了直接支付體系(并于1970年確定了直接支付上限),該體系給予農(nóng)民在確定自己的種植作物決定時以更大的靈活性。換句話說,政府給農(nóng)民的直接支付與農(nóng)民實際種植的內(nèi)容關(guān)系性更小。但是,60年代農(nóng)業(yè)法案最為重要的變化在于選民基礎(chǔ)的擴(kuò)大。尤其是,隨著過剩的農(nóng)產(chǎn)品越來越多的被用于食品券項目、免費午餐項目,城市反饑餓和營養(yǎng)團(tuán)體等利益集團(tuán)也越來越多的加入到相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的討論中。

1938年到1970年美國農(nóng)業(yè)法案的長期穩(wěn)定,并不意味著農(nóng)業(yè)法案在這40多年以來不存在任何變化;恰恰相反,它在秉承1933年農(nóng)業(yè)法案的核心內(nèi)容的同時,逐步擴(kuò)大其涉及的利益集團(tuán)。政治和社會環(huán)境的變化,農(nóng)產(chǎn)品價格波動,戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)部門勞動力的大幅度增加,不同利益集團(tuán)的政治訴求,這些要求都會帶來農(nóng)業(yè)法案的變動。美國文化中長期以來所認(rèn)為的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是民主社會的基礎(chǔ),減少農(nóng)業(yè)法案補(bǔ)貼方面的努力往往很難得到長期支持。

(三)1973年農(nóng)業(yè)和消費者保護(hù)法案

1973年農(nóng)業(yè)法案標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)政策從供給管理向需求管理的轉(zhuǎn)變,之前的農(nóng)業(yè)政策主要針對農(nóng)產(chǎn)品供給過剩,1973年農(nóng)業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品的需求上。70年代初期,對前蘇聯(lián)的農(nóng)產(chǎn)品出口減少了美國農(nóng)產(chǎn)品庫存,引發(fā)世界農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)吃緊,兼之全球農(nóng)產(chǎn)品收成不佳,使得全球的農(nóng)產(chǎn)品需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過供給。此外,美元與黃金的脫鉤以及美元的貶值導(dǎo)致了美國對外出口的增長以及食物、燃料和化肥價格的增加。出口市場的增加以及農(nóng)產(chǎn)品供需不平衡引起美國國內(nèi)對于食品短缺的擔(dān)憂,并促使美國政府去改革農(nóng)業(yè)政策來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。

但是當(dāng)國際形勢在70年代中期發(fā)生變化(匯率、國際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、燃料價格),農(nóng)民又發(fā)現(xiàn)自己面臨生產(chǎn)過剩與價格下降的問題,政府的支持再次變得重要。

(四)1977年食品和農(nóng)業(yè)法案以及1981年農(nóng)業(yè)法案

70年代早期農(nóng)業(yè)的黃金時期在1977年結(jié)束。此時,農(nóng)民們不得不再次面臨國外市場的萎縮與農(nóng)產(chǎn)品的過剩。1978年和1979年,美國繼續(xù)大量的向蘇聯(lián)出口農(nóng)產(chǎn)品,減少供給和提高了價格。但是1980年,由于蘇聯(lián)入侵阿富汗,卡特總統(tǒng)對蘇聯(lián)實行谷物禁運(yùn)。這一禁運(yùn)導(dǎo)致美國谷物價格下跌,使得美國政府和國會不得不再次提高農(nóng)業(yè)支持水平。1981年,某些環(huán)境保護(hù)利益集團(tuán)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展利益集團(tuán)試圖在農(nóng)業(yè)法案中加入能夠緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加所帶來的環(huán)境破壞的調(diào)控,但是未能取得成功。盡管國會在1981年農(nóng)業(yè)法案中首次加入了環(huán)境保護(hù)條款,但是另外兩項關(guān)于推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)的法案卻遭受失敗。類似地,美國農(nóng)業(yè)部發(fā)表了名為《關(guān)于有機(jī)農(nóng)業(yè)的報告和建議》的報告,盡管此報告對于替代農(nóng)業(yè)持開放態(tài)度,但是最終仍否定了有機(jī)農(nóng)業(yè)的前景。

1977年和1981年的農(nóng)業(yè)法案盡管在農(nóng)產(chǎn)品政策方面未產(chǎn)生任何變化,但是卻為營養(yǎng)、環(huán)境和可持續(xù)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)更廣泛地參與農(nóng)業(yè)法案制定奠定了基礎(chǔ)。

(五)1985年食品安全法案

1985年農(nóng)業(yè)法案標(biāo)志著環(huán)保利益集團(tuán)正式參與農(nóng)業(yè)法案的制定中,二十多年后,環(huán)境因素成為農(nóng)業(yè)法案討論的焦點之一,環(huán)保名義的資助成為繼產(chǎn)品補(bǔ)貼與營養(yǎng)補(bǔ)貼后數(shù)量第三大的項目。

1985年通過的環(huán)保項目是各方利益群體的訴求調(diào)和后的產(chǎn)物。它通過休耕措施解決農(nóng)業(yè)過度生產(chǎn)的問題,響應(yīng)了環(huán)保與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展利益集團(tuán)的要求,同時向農(nóng)戶提供收入支持。1985年農(nóng)業(yè)法案對環(huán)保利益集團(tuán)來說是意義重大,代表著環(huán)保利益集團(tuán)地位的確立。

(六)1990年食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易法案

1990年農(nóng)業(yè)法案是一項穩(wěn)定型法案,它的產(chǎn)生背景為農(nóng)產(chǎn)品價格高漲、農(nóng)業(yè)項目成本下降、對外出口增長、市場經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)、民主黨掌控國會與美國政府財政赤字。鑒于生產(chǎn)需求相對較小,美國國會修改法案條款,允許農(nóng)民可以選擇15%的土地面積進(jìn)行非谷物種植而不減少給予他們的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,除此之外,法案其他部分基本未做修訂。1990年法案力圖充分發(fā)揮市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用,希望降低總體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,嘗試實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)民生產(chǎn)決策相分離。從1994年起,農(nóng)產(chǎn)品價差補(bǔ)貼的市場價格有原來的5個月平均市場價格改為12個月平均市場價格。

(七)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案

與1985年農(nóng)業(yè)法案不同,1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案代表著補(bǔ)貼政策的重大變化。該法案對以前法案在多個方面進(jìn)行了重大調(diào)整。它廢除了臨時供應(yīng)控制項目,減少了與市場價格和勞動生產(chǎn)率相關(guān)的差額補(bǔ)貼。它采取了新的直接支付方式,即依靠每畝產(chǎn)量來計算,這樣使得政府更加容易編制補(bǔ)貼金額的預(yù)算。這項補(bǔ)貼據(jù)報道減少了聯(lián)邦預(yù)算達(dá)到2億美元,賦予農(nóng)民在農(nóng)業(yè)種植選擇上更多的自主靈活權(quán)。1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案目的是通過加強(qiáng)和改善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場導(dǎo)向,減輕政府農(nóng)業(yè)支持政策的財政預(yù)算壓力,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易。

差額補(bǔ)貼在1990年被引入時,它在國會上支持率極低,這種局面直到1996年才得以改善。這是由于1996年共和黨主導(dǎo)的國會尋求政府在農(nóng)業(yè)上減少干預(yù),要求減少補(bǔ)貼以控制預(yù)算赤字,國際上呼吁減少補(bǔ)貼以促進(jìn)自由貿(mào)易,1995-96年的由于高需求、低儲備、低產(chǎn)出導(dǎo)致的高農(nóng)產(chǎn)品價格與盈利上升。

(八)2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案

2002年農(nóng)業(yè)法案大幅度提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,扭轉(zhuǎn)了1996年頒布的許多農(nóng)產(chǎn)品改革,標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)政策由自由市場化重新轉(zhuǎn)向保守。盡管它保留了1996年開始實行的直接差額支付,但是它新增了反經(jīng)濟(jì)周期補(bǔ)貼,由此農(nóng)民能夠獲得農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格與固定差額支付之間的差價。1996年農(nóng)業(yè)政策更多的是貿(mào)易依賴型補(bǔ)貼,不會過多干預(yù)農(nóng)民的種植選擇,而2002年農(nóng)業(yè)法案在農(nóng)民低收入的時期提供補(bǔ)助。這些補(bǔ)助影響了世界農(nóng)產(chǎn)品市場,被美國貿(mào)易伙伴看成對自由貿(mào)易的障礙。反經(jīng)濟(jì)周期補(bǔ)助政策的支持者認(rèn)為制度上的補(bǔ)助的回歸對農(nóng)民更有保障,1998年-2001年的年度緊急撥款顯示出1996年農(nóng)業(yè)法案的不足。

由于沒有通過Kind的修正案,2002年農(nóng)業(yè)政策仍被視為一項穩(wěn)定型政策,輔以對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加。2002年農(nóng)業(yè)法案新增環(huán)保安全項目,旨在為了保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展支付農(nóng)民對其土壤、水源與野生環(huán)境做出保護(hù)措施。然而,該項目的實施沒有達(dá)到預(yù)想的廣度,表明農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)群體的勢力雖增加但仍受到限制。該項目也可被視為由于預(yù)算盈余而得以通過的特例

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