財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，下面是通知的詳細內(nèi)容。
關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知
財預〔2017〕50號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、發(fā)展改革委、司法廳(局)，中國人民銀行上�？偛�、各分行、營業(yè)管理部、省會(首府)城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：
修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風險，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保時有發(fā)生，局部風險不容忽視。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，現(xiàn)就進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關事項通知如下：
一、全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作
各省級政府要認真落實國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》(國辦函〔2016〕88號)要求，抓緊設立政府性債務管理領導小組，指導督促本級各部門和市縣政府進一步完善風險防范機制，結合2017年開展的融資平臺公司債務等統(tǒng)計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。上述工作應當于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，省級政府性債務管理領導小組應當提請省級政府依法依規(guī)追究相關責任人的責任。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。
二、切實加強融資平臺公司融資管理
加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經(jīng)營行為。金融機構應當依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經(jīng)濟發(fā)展。進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。金融機構應當嚴格規(guī)范融資管理，切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務，按照《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關于印發(fā)〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)依法妥善處理。
三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為
地方政府應當規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制
全面貫徹落實依法治國戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司(含各類融資擔�；鸸�)，構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府應當科學制定債券發(fā)行計劃，根據(jù)實際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。
五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制
完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結果。開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔保的，依法依規(guī)追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任;對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關負責人責任;對金融機構違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任;對中介機構、法律服務機構違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構、法律服務機構及相關從業(yè)人員的責任。
六、大力推進信息公開
地方各級政府要貫徹落實*辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推進政務公開工作的意見》等規(guī)定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結果等公開，嚴格公開責任追究，回應社會關切，主動接受社會監(jiān)督。繼續(xù)完善地方政府債務信息公開制度，縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區(qū)政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應當參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務發(fā)行計劃。推進政府購買服務公開，地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進政府和社會資本合作(PPP)項目信息公開，地方政府及其所屬部門應當重點公開政府和社會資本合作(PPP)項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進融資平臺公司名錄公開。
各地區(qū)要充分認識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風險放在更加重要的位置，省級政府性債務管理領導小組要切實擔負起地方政府債務管理責任，進一步健全制度和機制，自覺維護總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。各省(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)政府性債務管理領導小組辦公室應當匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。
特此通知。
財政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會
2017年4月26日
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財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)(以下簡稱《通知》)，進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險底線。
第一財經(jīng)記者了解到，《通知》重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，明確了規(guī)范的舉債融資行為邊界和負面清單，堅決制止違法違規(guī)舉債擔保行為。
財政部預算司相關負責人在回答記者提問時表示，一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔保仍時有發(fā)生，部分金融機構對企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，既不符合全面依法治國精神，也擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。
上述負責人介紹，為制止地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為，財政部建立了地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督機制，定期核查違法違規(guī)融資擔保問題，加大懲處違法違規(guī)行為工作力度，公開曝光一批違法違規(guī)案例。目前已分3批對部分市縣政府、金融機構違法違規(guī)融資擔保行為公開通報，既起到警示作用，也有利于引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經(jīng)濟本源。
嚴禁利用PPP變相舉債
第十二屆全國人大第五次會議通過的《關于2017年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔保行為，債務風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。
《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。
一方面，允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。
另一方面，嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規(guī)通過承擔項目全部風險的方式變相舉債。
同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
加強融資平臺公司融資管理
《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺公司的關系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機構向融資平臺公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債。
首先要厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。《通知》明確，加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。
《通知》對規(guī)范地方政府注資行為提出了明確的要求。地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)，儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，提高融資平臺公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。
此外，要求金融機構切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源，支持金融機構提升風險管控能力。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經(jīng)濟發(fā)展，支持防范金融機構經(jīng)營風險。
對地方政府違法違規(guī)舉債擔保形成的債務，將按照《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關于印發(fā)〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)依法處理，實現(xiàn)債務人和債權人依法分擔風險的目標。
