理念之一:政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成職能
一般來說，世界各國都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過程。在市場經(jīng)濟(jì)國家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場機(jī)制這只“看不見的手”承擔(dān)了調(diào)解社會(huì)經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系職能。隨著19?2世紀(jì)初資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，“市場失靈”的問題受到普遍重視，這些國家的政府逐步擴(kuò)大了宏觀調(diào)控、調(diào)解收入分配、維護(hù)公平競爭以及解決信息不對(duì)稱等問題的職能。196年代中期以后，經(jīng)濟(jì)滯脹問題凸現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)國家的政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)帶來的“政府失靈”問題成為新的焦點(diǎn)，結(jié)果引發(fā)了國有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮，并突破了一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。至此，這些國家的政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域并趨于穩(wěn)定，反映在公共支出結(jié)構(gòu)上，轉(zhuǎn)移性支出以及有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等福利性支出成為主體部分。
從市場經(jīng)濟(jì)國家政府轉(zhuǎn)型的簡要描述中可以看出，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成職能。而政府轉(zhuǎn)型的核心是如何處理好政府與市場的關(guān)系，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實(shí)現(xiàn)政府與市場功能的良性互動(dòng)。這是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的基本前提和制度基礎(chǔ)。
與市場經(jīng)濟(jì)國家政府轉(zhuǎn)型的過程相比，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國家的政府轉(zhuǎn)型盡管在調(diào)整政府與市場的關(guān)系上表現(xiàn)出共性，但轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)和走向則呈現(xiàn)出不同的軌跡。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全面控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府轉(zhuǎn)型所面臨的初始問題是“政府失靈”而不是“市場失靈”問題。市場經(jīng)濟(jì)國家的政府轉(zhuǎn)型是由不干預(yù)市場運(yùn)行，到通過擴(kuò)大公共服務(wù)來調(diào)整政府和市場的關(guān)系;而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家的政府轉(zhuǎn)型則是通過縮小政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍，在培育和發(fā)展市場的同時(shí)，向主要提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。這樣，在政府轉(zhuǎn)型過程中往往會(huì)出現(xiàn)不同的“矯枉過正”情形，市場經(jīng)濟(jì)國家更有可能發(fā)生政府“干預(yù)過度”的問題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家可能產(chǎn)生“市場扭曲”的問題。
就我國的情況來說，經(jīng)過3年的改革開放，盡管市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步形成，但在政府與市場的關(guān)系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象依然存在。從政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導(dǎo)致了不公平競爭，也抑制了市場活力，增加了社會(huì)公共服務(wù)成本。從體制方面看，政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。理念之二:必須把維護(hù)公平正義作為基本價(jià)值取向
公平正義是人類社會(huì)進(jìn)步的基本價(jià)值取向，是堅(jiān)持“以人為本”發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。因此，在建設(shè)公共服務(wù)體系和和諧社會(huì)過程中，政府轉(zhuǎn)型必須把維護(hù)公平正義作為基本價(jià)值取向。
需要指出的是，在我國走向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，“效率優(yōu)先、兼顧公平”曾經(jīng)被作為分配制度改革的基本原則提出，近年來開始受到不少質(zhì)疑。對(duì)此應(yīng)該作具體分析。一是要考慮到改革的初始背景是分配領(lǐng)域中的平均主義窒息了社會(huì)活力，而且平均主義只強(qiáng)調(diào)結(jié)果均等，否認(rèn)不同個(gè)人、群體的貢獻(xiàn)，實(shí)際上是不公平的。二是當(dāng)時(shí)提出的效率與公平具有不同指向，效率是與市場資源配置機(jī)制相聯(lián)系的，選擇了市場也就選擇了效率;而“兼顧公平”主要是為避免因市場效率引致分配結(jié)果差距過大，其內(nèi)涵與今天我們一般說的社會(huì)公平正義有很大不同。三是當(dāng)時(shí)改革主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府轉(zhuǎn)型主要在微觀“搞活”經(jīng)濟(jì)方面，分配差距過大以及其他社會(huì)公平缺失問題還沒有充分顯現(xiàn)。因此，我們今天面臨的問題與當(dāng)初的改革原則本身沒有必然聯(lián)系，但由于政府轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后以及實(shí)踐中存在對(duì)改革原則的扭曲或片面理解，致使人們在公平與效率問題上產(chǎn)生了較大的分歧。
根據(jù)改革進(jìn)程的深化與社會(huì)認(rèn)識(shí)水平的提高，應(yīng)該說，社會(huì)發(fā)展中的公平與效率問題不是非此即彼的選擇問題，選擇的側(cè)重只是隨著主要矛盾的變化才出現(xiàn)的，最終則是要實(shí)現(xiàn)二者的平衡，從而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與和諧。十七大報(bào)告提出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”，反映了黨在公平與效率關(guān)系上認(rèn)識(shí)的深化。需要明確的是，政府與市場的功能是不同的。市場運(yùn)行必然以效率為取向，這是市場機(jī)制的本質(zhì)屬性;市場運(yùn)行也要求公平(競爭規(guī)則、秩序的公平)，但市場本身并不能完全提供這種公平。政府雖然在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率方面有重要作用，但這種作用主要是通過市場環(huán)境的改善而間接實(shí)現(xiàn)的，不是政府直接追求微觀效率。政府在價(jià)值取向上必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平與正義，這是政府作為公共權(quán)力受托者的本質(zhì)屬性。3年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅(jiān)持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機(jī)制交給了市場，逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到改善市場環(huán)境、促進(jìn)公平競爭等方面。在這個(gè)意義上可以說，市場提供效率，政府維護(hù)公平正義，應(yīng)該是我國市場深化改革和政府轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向。理念之三:從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來，政府作為公共利益的代表是控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)的唯一主體;同時(shí)，由于否定市場，市場也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國目前已經(jīng)基本形成了市場經(jīng)濟(jì)體制，但傳統(tǒng)體制及其理念的慣性依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學(xué)定位。
