學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分， 是重要的社會公益事業(yè)。辦好學(xué)前教育，關(guān)系億萬兒童的健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來。本評估報告秉持客觀性、全面性和科學(xué)性原 則，以《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”為依據(jù)，點面結(jié)合，定量分析和定性研究相結(jié)合，對全國及七個樣本省份五年來執(zhí)行和實施《教育規(guī)劃綱要》的效果進行評 估，總結(jié)成績，發(fā)現(xiàn)問題，為推動我國學(xué)前教育的進一步發(fā)展提出建議。
一、五年來取得的成就
《規(guī)劃綱要》實施五年以來，各級政府積極貫徹落實《規(guī)劃綱 要》和學(xué)前教育“國十條”，實施學(xué)前教育三年行動計劃，強力推進學(xué)前教育發(fā)展，在普及學(xué)前教育，擴展學(xué)前教育資源，加大學(xué)前教育財政投入，構(gòu)建公益普惠的 學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范學(xué)前教育管理，促進教師隊伍建設(shè)等方面采取了積極有效的措施，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展取得了很大的成績。
（一）學(xué)前教育普及率大幅提高
學(xué)前教育的普及率是評估學(xué)前教育的可獲得性或“入園難”問題 緩解程度的實效性指標(biāo)。五年來我國在園幼兒數(shù)和學(xué)前三年毛入園率呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，學(xué)前教育普及率大幅提高。學(xué)前教育三年毛入園率2009年僅為 50.9%，達(dá)到70.5%，提高了19.6個百分點，提前實現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》目標(biāo)；，全國在園幼兒達(dá)到4050.71萬人，比 2009年增加52.41%，“入園難”得到有效緩解。處境不利幼兒（包括農(nóng)村幼兒、流動兒童、留守兒童、殘疾兒童等）、特別是學(xué)前教育基礎(chǔ)薄弱的西部連 片貧困地區(qū)適齡幼兒在園數(shù)和學(xué)前三年毛入園率快速提高，大幅度增加了處境不利幼兒接受學(xué)前教育的機會。
（二）學(xué)前教育資源快速擴大
學(xué)前教育資源是評價學(xué)前教育的可獲得性或入園難問題緩解程度 的條件性指標(biāo)。五年來各級政府積極擴大學(xué)前教育資源，新建、改建、擴建幼兒園，努力擴大學(xué)前教育公共服務(wù)資源，學(xué)前教育各項資源發(fā)展快速。自2009年至 ，全國幼兒園總量增幅達(dá)到51.88%；自2009年至，班級數(shù)量增長了59.26%，專任教師數(shù)量增長了87.05%，保育員數(shù)量 增長了59.75%。從各樣本省市來看，五年來幼兒園總量持續(xù)增長，且增幅較大。從市級層面來看，14個樣本市的城區(qū)共增加幼兒園1793所,平均每市新 增城區(qū)幼兒園128所；11個樣本市的鎮(zhèn)區(qū)五年共增加幼兒園1206所，平均每市新增鎮(zhèn)區(qū)幼兒園110所；12個樣本市的鄉(xiāng)村五年共增加幼兒園389所， 平均每市新增鄉(xiāng)村幼兒園32所。學(xué)前教育資源的快速擴大，為增加適齡兒童入園機會、緩解“入園難”提供了基本條件保障。
（三）新增學(xué)前教育資源向農(nóng)村傾斜
新增學(xué)前教育資源、尤其是教育部門辦園向農(nóng)村傾斜。2009～2014，全國新增幼兒園7.17萬所。2011～1全 國新增幼兒園43131所。其中，鄉(xiāng)村新增13899所，占比32.23%；鎮(zhèn)區(qū)新增16945所，占比39.29%；城區(qū)新增12287所，占比 28.49%。農(nóng)村（包括鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)）新增幼兒園數(shù)顯著高于城區(qū)。新增的公辦幼兒園（含公辦性質(zhì)幼兒園）主要分布在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)（占比86.55%），城區(qū) 僅占13.45%；新增民辦幼兒園則主要分布在鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)。農(nóng)村教育部門辦園在全國教育部門辦園總數(shù)中的占比穩(wěn)步增長。2011～，教育部門辦 園新增19672所。其中，城區(qū)僅有2328所，占比11.83%；在鎮(zhèn)區(qū)6655所，占比33.83%；在鄉(xiāng)村10689所，占比54.34%。教育部 門辦園的農(nóng)村傾斜性表明新增普惠性學(xué)前教育資源向農(nóng)村傾斜、努力擴大農(nóng)村公辦學(xué)前教育資源的政策取向得到了較好的貫徹落實。
2010年實施學(xué)前教育三年行動計劃以后，鄉(xiāng)村幼兒園數(shù)量大幅度增加，在2011～新增了13899所。其中，教育部門辦園10689所，占比76.9%；民辦3774所，占比27.15%2。教育部門辦園是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要支撐力量。
集中連片貧困地區(qū)是學(xué)前教育資源嚴(yán)重短缺的區(qū)域。五年來，集 中連片貧困地區(qū)學(xué)前教育資源迅速擴大，學(xué)前教育資源嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象在一定程度上獲得緩解。以甘肅省58個集中連片貧困縣為例。五年來該區(qū)域幼兒園數(shù)量快速 增加，學(xué)前教育資源迅速擴大。58個集中連片貧困縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)959個，12499個行政村。2009年僅有546所幼兒園，則增加到了1287 所，共增加了741所，增幅高達(dá)135%。農(nóng)村幼兒園的增幅超過城區(qū)。2009～，縣城幼兒園增加了86所，農(nóng)村幼兒園增加了655所。已經(jīng)建 成并投入使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園覆蓋率已達(dá)到了84.12%。
（四）公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)初見成效
公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)資源配置作為“供方策略”，是解 決“入園貴”問題的基本路徑和重要手段。公辦幼兒園是公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)資源的主要支柱，對于確保學(xué)前教育的科學(xué)發(fā)展、平抑幼兒園收費具有重要的 作用。五年來，各級政府大力發(fā)展公辦幼兒園。對2009～新增幼兒園中不同性質(zhì)幼兒園的占比分析表明，教育部門辦園在2011年止跌以后占比明 顯提高，達(dá)到50.13%；集體辦園和其他部門辦園在2012～2013年也開始止跌回升。這種發(fā)展態(tài)勢表明，自《教育規(guī)劃綱要》頒布以來，尤 其是學(xué)前教育三年行動計劃實施以來，各級政府加大對于學(xué)前教育的投入，大力發(fā)展公辦幼兒園，扶持集體和企事業(yè)單位辦園，已經(jīng)初見成效這些幼兒園已成為政府 提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的主體。與此同時，政府扶持的普惠性民辦幼兒園也開始成為提供普惠性服務(wù)的一支重要力量。各地都在積極探索和制定普惠性民辦幼兒園 的認(rèn)定和管理辦法，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。
公辦園、公辦性質(zhì)幼兒園（包括企事業(yè)單位辦園和集體辦園等）以及普惠性民辦幼兒園構(gòu)成了具有我國特色的普惠性學(xué)前教育資源，公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)初見成效。
（五）學(xué)前教育財政性經(jīng)費大幅增加
經(jīng)費保障是學(xué)前教育發(fā)展最基本的條件保障。近五年來各級政府 高度重視對學(xué)前教育的經(jīng)費投入。各樣本省、市、區(qū)縣均建立了學(xué)前教育的經(jīng)費保障措施，對學(xué)前教育的投入總量逐年增加且增幅顯著，學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比逐 年提升，逐漸形成了中央、省、市、區(qū)縣多級財政共同參與的學(xué)前教育投入機制。但各級政府間的分擔(dān)比例因各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同而有所不同。
農(nóng)村學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)是學(xué)前教育財政性經(jīng)費的重點投入方向。五年來各地在中央財政的支持下，高度重視對農(nóng)村學(xué)前教育的投入。對農(nóng)村學(xué)前教育投入經(jīng)費的有五年完整數(shù)據(jù)的10個樣本縣，五年來對農(nóng)村學(xué)前教育投入的經(jīng)費增長了1011.5％。
自2011年開始，各地都在建立健全學(xué)前教育資助制度。能夠 收集到的對處境不利幼兒資助信息的區(qū)縣樣本數(shù)自2011年以后有明顯增長，表明有越來越多的區(qū)縣在重視建立學(xué)前教育資助制度并收集相關(guān)信息。部分樣本區(qū)縣 的數(shù)據(jù)表明，近五年來對家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童的資助標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)和總額均呈現(xiàn)上升趨勢。
生均公用經(jīng)費從無到有，逐年提高。自2011年以來，各地陸續(xù)制定了相關(guān)政策，將生均公用經(jīng)費作為學(xué)前教育專項財政投入。
（六）加強幼兒教師隊伍建設(shè)
幼兒園教師隊伍數(shù)量的充足性、穩(wěn)定性和專業(yè)化發(fā)展水平是影響幼兒園教育質(zhì)量的重要因素。五年來幼兒園教師隊伍建設(shè)成績顯著。教育部出臺《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》、《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》、《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等，對幼兒園師資配備、教師和園長素質(zhì)提出了明確要求。
幼兒園專任教師隊伍數(shù)量穩(wěn)步增長。，專任教師 184.4萬人，比2011年增加52.84萬人，增長40.17%。而且，增長的專任教師數(shù)量主要集中在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)。與2011年的專任教師數(shù)量相 比，鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)幼兒園教師數(shù)量的增幅分別達(dá)到49.09%和45.41%，城區(qū)為33.86%。
幼兒園教師學(xué)歷層次普遍提高，�？埔陨蠈W(xué)歷教師占比已達(dá)66%。幼兒園教師持證人數(shù)逐年增加，無證教師人數(shù)總體上呈逐漸下降趨勢。從部分樣本市的情況來看，，有幼教資格證的教師占比為61%，持非幼教教師資格證的占比17％，無證教師占比為22%。
各級培訓(xùn)覆蓋的教師人數(shù)持續(xù)增長。2011年以來，國家實施 面向全體幼兒教師的“國培計劃”，中央財政投入17億元，培訓(xùn)中西部農(nóng)村幼兒教師58.5萬人次，帶動各級政府加大對幼兒教師培訓(xùn)的投入力度。以江蘇、陜 西和四川三省為例。2009年參加培訓(xùn)的幼兒園教師人數(shù)為60750人，到，已經(jīng)增長到119896人。
（七）規(guī)范學(xué)前教育管理
規(guī)范學(xué)前教育管理是確保學(xué)前教育健康、科學(xué)發(fā)展的重要保障條 件。五年來，從中央到地方，各級政府加強幼兒園準(zhǔn)入、收費、衛(wèi)生等方面管理制度的建設(shè)，密集出臺了一系列法律、法規(guī)與政策、條例，制定出臺各種類型幼兒園 的辦園標(biāo)準(zhǔn)，收費標(biāo)準(zhǔn)，實行分類管理；完善和落實幼兒園年檢制度，對幼兒園實行動態(tài)監(jiān)管；學(xué)前教育被納入教育督導(dǎo)工作范圍；對無證辦園進行專項分類治理。
幼兒園教育“小學(xué)化”違背學(xué)前兒童身心發(fā)展和學(xué)習(xí)的規(guī)律，影 響幼兒園教育質(zhì)量的提高。教育部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作，防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象的通知》，加強專業(yè)指導(dǎo)，頒布《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指 南》。各地教育行政部門也都注意糾正幼兒園教育“小學(xué)化”傾向，倡導(dǎo)以游戲為基本活動，引導(dǎo)幼兒園將《指南》精神與要求落實到幼兒園教育實踐之中。
（八）社會滿意度
學(xué)前教育是重要的社會公益事業(yè)，是關(guān)系千家萬戶切身利益的民 生工程。幼兒家長和幼兒園園長是學(xué)前教育改革與發(fā)展的主要相關(guān)利益群體。抽樣調(diào)查表明，家長對五年來學(xué)前教育發(fā)展的情況整體滿意度較高，達(dá)70%～90% 左右，但存在比較明顯的省際差異。在“入園難”問題的緩解上，山東和江蘇家長更為滿意，四川和安徽則相對滿意度較低；在“入園貴”問題的緩解上，江蘇省家 長滿意度最高，江西省的家長滿意度相對最低；在幼兒園教育質(zhì)量方面，江蘇和山東的家長滿意度較高，江西省家長滿意度相對最低；對于幼兒園教師隊伍，江蘇、 山東和陜西的家長較之江西、安徽和四川的滿意度普遍較高；在幼兒園服務(wù)距離及方式上，江蘇、山東和陜西的家長滿意度顯著高于江西、安徽和四川。
幼兒園園長對五年來學(xué)前教育發(fā)展的情況整體滿意度較高，平均 為82.85%。其中，對上級教研部門的指導(dǎo)滿意度最高（95.1%），經(jīng)費投入方面的滿意度為94.4%，教師進修為90.8%，辦園條件為 87.8%，玩教具圖書投入為83.4%，滿意度最低的是教師編制、待遇、職稱等（45.6%）。
二、我國學(xué)前教育發(fā)展存在的問題
五年來學(xué)前教育發(fā)展取得了很大成績，但是還存在著制約我國學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的諸多問題。
（一）學(xué)前教育普及率城鄉(xiāng)差異顯著
我國學(xué)前教育普及水平存在明顯的城鄉(xiāng)差異，城市學(xué)前三年毛入園率高于農(nóng)村。例如，甘肅58個集中連片貧困縣學(xué)前三年毛入園率僅為52.30%，顯著低于全國平均水平。
（二）學(xué)前教育公共服務(wù)“公益普惠”程度不高
當(dāng)前我國學(xué)前教育公共服務(wù)資源配置的格局特點是：①公辦幼兒 園占比仍然較低，民辦幼兒園占比過高，“公辦民辦并舉”格局尚未形成，“入園難”普遍表現(xiàn)為“入公辦園難”，質(zhì)優(yōu)價廉的公辦幼兒園數(shù)量明顯不足，不能滿足 人民群眾的需要；②區(qū)域差異顯著。相當(dāng)多的地區(qū)、尤其是中、西部地區(qū)普惠性資源依然短缺，西部農(nóng)村地區(qū)非普惠性民辦園的比例高達(dá)67%。學(xué)前教育公共服務(wù) “公益普惠”程度不高，“入園貴”的問題尚未獲得普遍的、根本性的解決。
（三）學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比仍然較低
當(dāng)前我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費投入總體仍然過低。國際經(jīng)驗表 明，學(xué)前三年毛入園率在80%以上的國家，財政性教育經(jīng)費支出學(xué)前教育經(jīng)費占比平均為9.67%；毛入園率在60%～80%之間的國家，財政性教育經(jīng)費支 出學(xué)前教育經(jīng)費占比平均為7.73%。，我國學(xué)前教育三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到70.5% ，但財政性學(xué)前教育經(jīng)費2013年占比僅為3.5%。
（四）學(xué)前教育發(fā)展的長效經(jīng)費投入保障機制有待建立
縣級財政是當(dāng)前區(qū)域內(nèi)財政性學(xué)前教育經(jīng)費的主要來源，區(qū)縣政 府是學(xué)前教育財政性經(jīng)費投入的主體。對于不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“以縣為主”的投入體制重心過低，縣級財政自給能力不足，難以維持學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的長期 投入。大多數(shù)公辦園以及企事業(yè)單位、集體辦幼兒園，缺乏必要的財政支持，幼兒園日常運轉(zhuǎn)主要靠收費，辦園條件普遍較差，家長負(fù)擔(dān)較重，教師工資待遇低。
（五）教師隊伍建設(shè)需要進一步加強
幼兒園教師數(shù)量仍然不足，不能滿足學(xué)前教育快速發(fā)展的需要； 師幼比平均為1:22，農(nóng)村地區(qū)更低；�？埔陨蠈W(xué)歷教師占比還較低，農(nóng)村地區(qū)不到50%，專業(yè)化水平有待提升；有幼教資格證的教師數(shù)量占比僅為50％左 右；無證教師仍占30％左右，農(nóng)村地區(qū)在44％左右；未評職稱教師占70％左右；教師待遇偏低;公辦幼兒園教職工編制數(shù)嚴(yán)重不足。由于編制、待遇問題長期 得不到解決，保障程度差，流動性大，穩(wěn)定性低，難以吸引優(yōu)秀人才從事幼教事業(yè)。
（六）提升幼兒園保教質(zhì)量任務(wù)依然艱巨
相當(dāng)多的幼兒園教育“小學(xué)化”仍較嚴(yán)重。一些幼兒園辦園行為不規(guī)范，安全、衛(wèi)生事故時有發(fā)生。多數(shù)地方教育行政部門未設(shè)學(xué)前教育管理和教研部門，學(xué)前教育管理和指導(dǎo)力量單薄，難以適應(yīng)由于幼兒園快速發(fā)展帶來的日益繁重的管理和指導(dǎo)任務(wù)。
三、對策建議
（一）進一步強化和落實政府責(zé)任
學(xué)前三年毛入園率和增長幅度、財政性學(xué)前教育經(jīng)費總量、家長滿意度等方面存在明顯的省際差異，與地方政府對學(xué)前教育的重視程度有密切關(guān)系。建議進一步強化和落實政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，把學(xué)前教育的發(fā)展成效納入各級政府、尤其是一把手工作績效考核的范圍。
（二）進一步加大對學(xué)前教育的投入
進一步持續(xù)穩(wěn)定加大對學(xué)前教育的財政性投入，把我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比從2013年的3.5%至少提高到7%，使學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比與當(dāng)前我國學(xué)前三年教育的普及率以及75%的目標(biāo)相適應(yīng)。
（三）進一步建立保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的長效機制
調(diào)整和完善學(xué)前教育財政性經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政投入的重心要上移，提升投入主體，完善省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制。
切實落實“國十條”把學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算的要求，加大 對公辦幼兒園、尤其是農(nóng)村地區(qū)公辦幼兒園的日常運行經(jīng)費的投入，加大對教師工資社保、幼兒園玩教具圖書、生均公用經(jīng)費等的投入，確保幼兒園的良性運轉(zhuǎn)和健 康發(fā)展，縮小家長分擔(dān)比例在園際之間的差距，體現(xiàn)教育公平。
（四）進一步推動農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展
農(nóng)村要實現(xiàn)以財政投入為主，公辦幼兒園為主，縮小城鄉(xiāng)差距，重點解決好連片特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、留守兒童集中地區(qū)學(xué)前教育資源短缺問題，為農(nóng)村幼兒接受基本有質(zhì)量的學(xué)前教育創(chuàng)造條件。
（五）進一步提高學(xué)前教育公共服務(wù)的“公益普惠”程度
進一步加大公辦幼兒園的建設(shè)力度，理順公辦性質(zhì)幼兒園的辦園 體制，把企事業(yè)單位辦園和集體辦園全部納入教育部門公辦園建設(shè)和管理；把“雙50%以上”（即公辦幼兒園數(shù)量占比50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比 50%以上）作為各地建設(shè)公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的考核指標(biāo)，普遍提高我國學(xué)前教育公共服務(wù)“公益普惠”的水平。
加強對普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定、支持與監(jiān)管，在通過財政補貼和收費管理引導(dǎo)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)的同時要加強對普惠性民辦幼兒園的質(zhì)量管理與指導(dǎo)。
（六）進一步提升幼兒園保教質(zhì)量
重視幼兒園教育質(zhì)量的普遍提升。各地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《幼兒園教職 工配備標(biāo)準(zhǔn)》，重視解決幼兒園大班額現(xiàn)象，為提高幼兒園教育質(zhì)量創(chuàng)造客觀條件；堅定不移遏制幼兒園教育“小學(xué)化”傾向，提升幼兒園保教實踐的科學(xué)化水平； 制定幼兒園教育質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，通過幼兒園教育質(zhì)量評價提高幼兒園教育質(zhì)量。
（七）進一步加強教師隊伍建設(shè)
依法落實幼兒園教師待遇，完善幼兒園教師工資待遇保障機制，確保公辦園和公辦性質(zhì)幼兒園非在編教師的收入不低于在編教師收入的80%。引導(dǎo)和監(jiān)督民辦幼兒園依法保障教師工資和待遇，足額足項為教師繳納社會保險和住房公積金。
健全公辦幼兒園教職工編制核定和補充制度，補足配齊公辦幼兒園專任教師編制。
完善幼兒園教師職稱評定制度。幼兒園教師職稱應(yīng)按照中小學(xué)教師職稱系列設(shè)立，但考核晉升辦法應(yīng)當(dāng)考慮幼兒園教師工作特點。消除職稱晉升中公辦與民辦教師之間、在編與編外教師之間在機會上的不平等。
進一步加強對農(nóng)村地區(qū)幼兒園教師的全員培訓(xùn)，繼續(xù)加大培訓(xùn)力度，增強培訓(xùn)實效；建立面向幼兒園衛(wèi)生保健人員的專項持證培訓(xùn)；提供差異化的、更貼近幼兒園教師工作實際需要的在職培訓(xùn)。
