教育部的義務(wù)教育專題評(píng)估顯示,全國(guó)九年義務(wù)教育鞏固率已達(dá)92.6%,距離2015年93%的目標(biāo)僅一步之遙。教育部基礎(chǔ)教育一司司長(zhǎng)王定華表示,義務(wù)教育已經(jīng)完成了“全面普及的歷史任務(wù)”,下一步的重點(diǎn)為“均衡發(fā)展、質(zhì)量提升”。
《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(下稱《綱要》)至今已實(shí)施五周年,教育部委托第三方對(duì)《綱要》的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估,并于11月26日發(fā)布了義務(wù)教育專題評(píng)估報(bào)告(下稱“報(bào)告”)。
根據(jù)《綱要》提出的目標(biāo),全國(guó)九年義務(wù)教育的鞏固率在2015年要達(dá)到93%,報(bào)告顯示,其鞏固率為92.6%,與2010年相比提升了5.1個(gè)百分點(diǎn);但是,自2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》(下稱《意見》)以來(lái),納入縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的2912個(gè)行政區(qū)劃單位中,僅有占比38.6%的1124個(gè)單位通過(guò)了評(píng)估認(rèn)定,這與《意見》中提出的2015年達(dá)到65%的目標(biāo)仍有一定距離。
王定華表示,城鎮(zhèn)化進(jìn)程使得義務(wù)教育階段學(xué)生的城鄉(xiāng)流動(dòng)不斷加快,戶籍制度改革、計(jì)劃生育政策調(diào)整等措施,也給義務(wù)教育帶來(lái)挑戰(zhàn),“促進(jìn)公平與提高質(zhì)量”是今后改革和發(fā)展的兩大主題。
隨遷子女入學(xué)難度不降反升
據(jù)王定華介紹,由于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展,目前在城鎮(zhèn)就讀的學(xué)生比例達(dá)到了73%,已經(jīng)比55%的常住人口城鎮(zhèn)化率高出18個(gè)百分點(diǎn),義務(wù)教育階段學(xué)生的城鄉(xiāng)流動(dòng)速度加快。
由此產(chǎn)生了數(shù)量巨大的隨遷子女和留守兒童。教育部基礎(chǔ)教育一司副司長(zhǎng)杜柯偉曾介紹,截止到2013年,全國(guó)義務(wù)教育階段的隨遷子女一共是1277萬(wàn)人,占義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%。在2015年的農(nóng)村留守兒童教育關(guān)愛(ài)工作座談會(huì)上,教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾說(shuō),全國(guó)義務(wù)教育階段的農(nóng)村留守兒童數(shù)量為2075.4萬(wàn)。
為此,教育部提出了“以流入地區(qū)政府管理為主,以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策,并提出通過(guò)“推動(dòng)流入地政府出資購(gòu)買民辦學(xué)校學(xué)額”的方案,以保障隨遷子女入學(xué)。報(bào)告顯示,隨遷子女在公辦小學(xué)的就讀比例為78.5%,在公辦初中就讀的比例為82.3%,政府為隨遷子女購(gòu)買民辦學(xué)校學(xué)位的數(shù)量,在達(dá)124.6萬(wàn)個(gè),約占隨遷子女人數(shù)的10%。
但實(shí)際情況并不如統(tǒng)計(jì)數(shù)字那樣樂(lè)觀。快車教育研究院院長(zhǎng)楊東平曾在2015年教育公益組織年上說(shuō),隨遷子女接受義務(wù)教育的質(zhì)量“分布很不均衡,仍然有200多萬(wàn)流動(dòng)兒童在質(zhì)量比較低的打工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)”。
更令人擔(dān)憂的是,隨著“特大城市嚴(yán)控人口”被明文寫入相關(guān)文件,“教育控人”被作為特大城市人口控制政策,此前對(duì)隨遷子女的教育政策出現(xiàn)了嚴(yán)重逆轉(zhuǎn),許多城市紛紛提高非戶籍學(xué)童的就讀門檻。隨遷子女就讀公辦學(xué)校,面臨的阻礙更難逾越。
以北京為例,,若非京籍適齡兒童要申請(qǐng)?jiān)诒本┙邮芰x務(wù)教育,家長(zhǎng)需提供“在京務(wù)工就業(yè)證明、在京實(shí)際住所居住證明、全家戶口簿、在京暫住證、戶籍所在地出具的在無(wú)監(jiān)護(hù)條件證明”(俗稱“五證”),此外,部分區(qū)縣還提出了更為嚴(yán)格的審核要求。
此外,在北京由民間自發(fā)建立的、為隨遷子女提供受教育機(jī)會(huì)的打工子弟學(xué)校,近年間也被大量拆遷、關(guān)停。部分農(nóng)民工迫于無(wú)奈帶孩子回鄉(xiāng)就讀,成為了“留守婦女”和“留守丈夫”;但據(jù)北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士宋映泉主持的一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)5年的跟蹤調(diào)研顯示,超過(guò)7成的流動(dòng)兒童學(xué)生在失學(xué)后仍繼續(xù)留在北京,且該比例還有上升的趨勢(shì)。
“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”的雙重挑戰(zhàn)
此次教育部的義務(wù)教育專題評(píng)估總負(fù)責(zé)人、西南大學(xué)教授宋乃慶介紹說(shuō),高速城鎮(zhèn)化造成了兩大問(wèn)題,包括:城鎮(zhèn)教育資源緊張、尤其是中西部地區(qū)縣鎮(zhèn),大班額問(wèn)題突出;但在農(nóng)村,卻存在教育資源閑置的問(wèn)題。王定華將這種現(xiàn)象總結(jié)為“鄉(xiāng)村弱”“城鎮(zhèn)擠”,提出要通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,“把鄉(xiāng)村教育做強(qiáng),把城鎮(zhèn)教育做大”。
據(jù)楊東平介紹,大班額問(wèn)題在某些地區(qū)已達(dá)到“令人震驚”的程度。例如在河南信陽(yáng)、周口地區(qū),部分小學(xué)、初中的最大班額竟高達(dá)150人,“所有空間全部填滿,甚至有學(xué)生只能站著上課!睏顤|平說(shuō),“這樣的大班額已經(jīng)沒(méi)有教育質(zhì)量可言,最突出的就是安全問(wèn)題!
教育部副部長(zhǎng)劉利民在的一場(chǎng)發(fā)布會(huì)上也指出,目前西部地區(qū)的班額,“有些班級(jí)超過(guò)55人,甚至超過(guò)65人的也很多。所以我們第一步,今年就先走一步,把65人的規(guī)模定下來(lái),余下兩年,我們要把班額降到55人以內(nèi)”。
楊東平則擔(dān)心,政府一味強(qiáng)調(diào)做大城鎮(zhèn)教育,將教育資源進(jìn)一步向城市傾斜,在城區(qū)建更多的學(xué)校以緩解大班額,可能將造成新一輪更大規(guī)模、更大程度的撤點(diǎn)并校,進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村學(xué)校進(jìn)城,最終使農(nóng)村教育消失。
“難道農(nóng)村教育的現(xiàn)代化,就是要消滅農(nóng)村教育嗎?”楊東平反問(wèn)。他認(rèn)為,要應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化對(duì)教育的挑戰(zhàn),需要農(nóng)村和城市“同時(shí)做出回應(yīng)”,通過(guò)建設(shè)好農(nóng)村學(xué)校,使農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué),來(lái)解決城區(qū)的大班額問(wèn)題!按龠M(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展,這是治本之道!睏顤|平說(shuō)。
起,教育部啟動(dòng)了改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué);巨k學(xué)條件的“薄改計(jì)劃”,提出“保基本、補(bǔ)短板”,在3到5年內(nèi)改善改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件的目標(biāo)。楊東平認(rèn)為,這一“底部攻堅(jiān)”的任務(wù)難度頗大。
據(jù)劉利民介紹,當(dāng)前,在全國(guó)貧困地區(qū)的1100個(gè)縣份,義務(wù)教育薄弱學(xué)校占了全體的40%,隸屬于這些學(xué)校的學(xué)生占全國(guó)總數(shù)的33%。
楊東平認(rèn)為,解決流動(dòng)兒童和留守兒童的受教問(wèn)題,需要制度創(chuàng)新。改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)都應(yīng)受到關(guān)注,“不能因?yàn)樗囊?guī)模小、位置偏遠(yuǎn),就想方設(shè)法取消它”。
教育經(jīng)費(fèi)投入呈“中部塌陷”
評(píng)估報(bào)告顯示,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總體不足,且在不同地域經(jīng)費(fèi)的投入比較上,呈現(xiàn)“中部塌陷”。數(shù)據(jù)顯示,,全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4.15%,這一比例不僅與世界平均水平存在一定差距——據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì),2005年經(jīng)合組織中的28國(guó)該比例平均已達(dá)為5%;與中國(guó)自身相比,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4.15%的紀(jì)錄,也低于2012年的4.28%和2013年的4.3%。
此外,宋乃慶在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn),近5年來(lái)中部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入出現(xiàn)“塌陷”,中部教育經(jīng)費(fèi)不僅低于東部地區(qū),甚至低于西部地區(qū)。以小學(xué)為例,2013年中部地區(qū)小學(xué)的生均預(yù)算中,事業(yè)性教育經(jīng)費(fèi)支出比東部地區(qū)低2460元,甚至比西部地區(qū)還低出1408元。
華中師范大學(xué)教育學(xué)院的雷萬(wàn)鵬等學(xué)者曾撰文指出,“以縣為主”的低重心義務(wù)教育財(cái)政體制,和中央轉(zhuǎn)移支付方面的“高不成、低不就”,是造成“中部塌陷”的重要原因。
雷萬(wàn)鵬認(rèn)為,中央財(cái)政的教育轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)西部地區(qū)有優(yōu)先,東部地區(qū)則有足夠的本地財(cái)力,相比之下,中部地區(qū)的自身財(cái)政水平有限,且轉(zhuǎn)移支付收益較少,導(dǎo)致了中部地區(qū)財(cái)力薄弱的區(qū)縣“對(duì)義務(wù)教育的投入舉步維艱”。
對(duì)此,宋乃慶建議,今后要加大對(duì)中部地區(qū)義務(wù)教育的投入,逐步嘗試在中西部地區(qū)分省實(shí)施差別化的投入政策;王定華也提出,要落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌的政策,逐步完善省以下的財(cái)政支付體系。
此外,王定華還在介紹下一步的工作思路時(shí),再次重申“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展”的方向。日前,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制:由國(guó)家統(tǒng)一確定生均公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)定額,對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校(含民辦學(xué)校)都按照不低于定額的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。這樣一來(lái),城鄉(xiāng)學(xué)生都可以獲得統(tǒng)一的基本福利。
但在宋映泉等學(xué)者看來(lái),義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)責(zé)任究竟應(yīng)以地方為主、還是中央為主,以及如何避免因央地利益拉鋸而剝奪居民福利?仍是需要進(jìn)一步考慮的問(wèn)題。